营商环境优化中的地方政府角色 ——以地方《优化营商环境条例》为视角
13页1、目录一、优化营商环境背景下的地方立法检视二、营商环境的优化路径三、地方政府的有限能力和作为空间四、地方政府角色的界定与发挥五、结语一、优化营商环境背景下的地方立法检视良好的营商环境能够便利商业活动,促进企业发展和创造就业,从而推动经济的繁荣。按照世界银行营商环境报告的考察标准,营商环境是指企业在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管等方面所需要的时间和成本等条件。而从商事企业生命周期的整个过程和要素来看,营商环境涵盖了影响人才、资本、技术、原材料等生产要素集聚和流通的包括经济、政治、文化、社会乃至环境质量等的各个方面,既有自然资源禀赋、基础设施等硬环境,也有教育程度、税收、司法以及行政体制等软环境。改革开放以来,我国在建设和发展社会主义市场经济方面作出了巨大的努力,从中央到地方都积极地出台各种政策和制度,完善商事主体、商事登记和商事交易制度,推进减税降费改革,促进资本形成并降低营商成本,支持各种所有制企业尤其是民营企业、中小企业的发展。从中央政府的积极吸引外资到各地方政府开展的轰轰烈烈的“招商引资”行动
2、,也伴随着各级政府积极创造和提供优惠条件和政策支持,进而在事实上推动了营商环境的改善。优化营商环境是我国社会主义市场经济建设的内在要求和必然选择,也是我国改革开放以来经济持续增长的核心动力和重要保障。在中央的顶层设计和总体布局下,地方政府是营商环境优化的先锋队和主力军。一方面,优化营商环境是地方政府的重要工作内容。在我国政府职能的纵向配置结构下,区域经济发展是地方政府的重要事权。长期以来以经济发展为中心的基本国策,在地方层面主要是由地方政府予以执行。在促进经济发展的职能要求下,地方政府必须进行体制机制改革,做好配套服务,创造良好的投资营商环境。另一方面,优化营商环境是地方政府竞争的重要衡量指标。区域营商环境差异会造成地区经济增速和经济规模的悬殊,而经济发展情况会影响甚至在一定程度上决定着上级政府对地方政府的评价和官员的晋升。因此,不论是地方发展竞争还是官员升迁竞争,都需要各地方政府积极采取各种政策措施,优化营商环境以促进地区经济发展。概言之,营商环境优化是地方政府的重要职能和工作重点。如果说过去优化营商环境一直是地方政府的常规工作,那么近年来对于营商环境的强调和重视,则进一步强化和突出
3、了优化营商环境的重要性和紧迫性。而各地也纷纷制定政策性文件,甚至出台地方立法,以法治思维和法治手段,对地方政府优化营商环境的职责和措施予以法律化。河北省人大常委会于2017年12月1日通过的河北省优化营商环境条例、黑龙江省人大于2019年1月18日通过的黑龙江省优化营商环境条例和吉林省人大常委会于2019年5月30日通过的吉林省优化营商环境条例,从市场环境、政务环境、法治环境三个方面明确了地方政府在优化营商环境中的职责和措施。天津市人大常委会于2019年7月31日通过天津市优化营商环境条例,在政务环境、市场环境、法治环境之外,将人文环境纳入营商环境优化的内容之中。陕西省人大常委会于2018年3月31日通过的陕西省优化营商环境条例则是从市场主体保护、政府公共服务、规范政府监管、维护市场秩序等四个方面规定了优化营商环境的具体要求。而广东省人大常委会则是于2019年7月25日以关于大力推进法治化营商环境建设的决定的形式要求政府依法推进“放管服”改革,全面提升优化营商环境的政务服务效能,在外商投资、市场准入、商事登记、减税降费、企业投资管理等方面优化营商环境。根据笔者在“北大法宝”中以“营商环
4、境”为关键词的检索结果,截至2019年10月31日,现行有效的地方性法规共计9部,地方政府规章1部,地方规范性文件共计238部。通过对比研究这些地方立法,笔者发现有以下特点。首先,以上地方立法的出台时间相对集中。以地方优化营商环境条例为例,各地条例最早是在2016年12月出台,在2019年集中出台了5部。如前文所言,各地方政府事实上一直都在不断优化营商环境,而近年来尤其是在中央财经领导小组第十六次会议强调营造稳定公平透明的营商环境之后,集中针对营商环境进行地方立法,反映了当前从中央到地方将营商环境优化提高到了前所未有的高度,反映了地方对中央优化营商环境要求和部署的积极响应,反映了地方政府在营商环境优化中被寄予了更高的期待。其次,以上地方立法的制定地区相对集中。就地方规范性文件而言,各地呈现出多点开花的特点,各地方政府和部门均积极制定“关于优化营商环境的意见”“优化营商环境的实施方案”等文件。但仅从地方性法规的地理区位上看,出台优化营商环境地方法规的地区呈现出两个极端,一个极端是黑龙江、吉林和以政府规章形式的辽宁沈阳作为传统老工业区的东三省,在“投资不过山海关”的诟病下谋求振兴,改善营商
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