营商环境优化中的地方政府角色 ——以地方《优化营商环境条例》为视角

目录一、优化营商环境背景下的地方立法检视二、营商环境的优化路径三、地方政府的有限能力和作为空间四、地方政府角色的界定与发挥五、结语一、优化营商环境背景下的地方立法检视良好的营商环境能够便利商业活动，促进企业发展和创造就业，从而推动经济的繁荣。按照世界银行营商环境报告的考察标准，营商环境是指企业在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管等方面所需要的时间和成本等条件。而从商事企业生命周期的整个过程和要素来看，营商环境涵盖了影响人才、资本、技术、原材料等生产要素集聚和流通的包括经济、政治、文化、社会乃至环境质量等的各个方面，既有自然资源禀赋、基础设施等硬环境，也有教育程度、税收、司法以及行政体制等软环境。改革开放以来，我国在建设和发展社会主义市场经济方面作出了巨大的努力，从中央到地方都积极地出台各种政策和制度，完善商事主体、商事登记和商事交易制度，推进减税降费改革，促进资本形成并降低营商成本，支持各种所有制企业尤其是民营企业、中小企业的发展。从中央政府的积极吸引外资到各地方政府开展的轰轰烈烈的“招商引资”行动，也伴随着各级政府积极创造和提供优惠条件和政策支持，进而在事实上推动了营商环境的改善。优化营商环境是我国社会主义市场经济建设的内在要求和必然选择，也是我国改革开放以来经济持续增长的核心动力和重要保障。在中央的顶层设计和总体布局下，地方政府是营商环境优化的先锋队和主力军。一方面，优化营商环境是地方政府的重要工作内容。在我国政府职能的纵向配置结构下，区域经济发展是地方政府的重要事权。长期以来以经济发展为中心的基本国策，在地方层面主要是由地方政府予以执行。在促进经济发展的职能要求下，地方政府必须进行体制机制改革，做好配套服务，创造良好的投资营商环境。另一方面，优化营商环境是地方政府竞争的重要衡量指标。区域营商环境差异会造成地区经济增速和经济规模的悬殊，而经济发展情况会影响甚至在一定程度上决定着上级政府对地方政府的评价和官员的晋升。因此，不论是地方发展竞争还是官员升迁竞争，都需要各地方政府积极采取各种政策措施，优化营商环境以促进地区经济发展。概言之，营商环境优化是地方政府的重要职能和工作重点。如果说过去优化营商环境一直是地方政府的常规工作，那么近年来对于营商环境的强调和重视，则进一步强化和突出了优化营商环境的重要性和紧迫性。而各地也纷纷制定政策性文件，甚至出台地方立法，以法治思维和法治手段，对地方政府优化营商环境的职责和措施予以法律化。河北省人大常委会于2017年12月1日通过的河北省优化营商环境条例、黑龙江省人大于2019年1月18日通过的黑龙江省优化营商环境条例和吉林省人大常委会于2019年5月30日通过的吉林省优化营商环境条例，从市场环境、政务环境、法治环境三个方面明确了地方政府在优化营商环境中的职责和措施。天津市人大常委会于2019年7月31日通过天津市优化营商环境条例，在政务环境、市场环境、法治环境之外，将人文环境纳入营商环境优化的内容之中。陕西省人大常委会于2018年3月31日通过的陕西省优化营商环境条例则是从市场主体保护、政府公共服务、规范政府监管、维护市场秩序等四个方面规定了优化营商环境的具体要求。而广东省人大常委会则是于2019年7月25日以关于大力推进法治化营商环境建设的决定的形式要求政府依法推进“放管服”改革，全面提升优化营商环境的政务服务效能，在外商投资、市场准入、商事登记、减税降费、企业投资管理等方面优化营商环境。根据笔者在“北大法宝”中以“营商环境”为关键词的检索结果，截至2019年10月31日，现行有效的地方性法规共计9部，地方政府规章1部，地方规范性文件共计238部。通过对比研究这些地方立法，笔者发现有以下特点。首先，以上地方立法的出台时间相对集中。以地方优化营商环境条例为例，各地条例最早是在2016年12月出台，在2019年集中出台了5部。如前文所言，各地方政府事实上一直都在不断优化营商环境，而近年来尤其是在中央财经领导小组第十六次会议强调营造稳定公平透明的营商环境之后，集中针对营商环境进行地方立法，反映了当前从中央到地方将营商环境优化提高到了前所未有的高度，反映了地方对中央优化营商环境要求和部署的积极响应，反映了地方政府在营商环境优化中被寄予了更高的期待。其次，以上地方立法的制定地区相对集中。就地方规范性文件而言，各地呈现出多点开花的特点，各地方政府和部门均积极制定“关于优化营商环境的意见”“优化营商环境的实施方案”等文件。但仅从地方性法规的地理区位上看，出台优化营商环境地方法规的地区呈现出两个极端，一个极端是黑龙江、吉林和以政府规章形式的辽宁沈阳作为传统老工业区的东三省，在“投资不过山海关”的诟病下谋求振兴，改善营商环境是其面临的紧迫问题；而陕西和天津与东三省有一定的类似之处，都属于亟需通过优化营商环境扭转经济发展局势的地区。另一个极端则是经济发展水平和营商环境相对较好的广东省，更加明确地提出了法治化营商环境建设的要求。这些地方更为主动地将优化营商环境目标和地方政府的职责要求上升到地方性法规的层级，以地方权力机关的立法规范表达对地方政府提出了具体要求。再次，以上地方立法的规定内容相对趋同。从具体条文来看，都是在政府工作报告和中央文件要求下的原则性表述。其内容不外乎建立负面清单制度、清理规范行政审批中介服务事项、建设公共信用信息平台、发展政策性融资担保、与行业协会和商会的常态化沟通机制、减税降费、改善政务服务效率、加强基础设施和公共服务设施的建设、推进商事登记改革、提高市场监管效能、推行包容性监管等。这些规定主要来源于中央文件的倡导和要求，地方难以对其进行具体化，同时也难以突破现有改革措施范围实施新的举措。这凸显了地方政府在优化营商环境的具体措施方面的捉襟见肘与乏力。最后，以上地方立法主要规定了地方政府的职责。作为一项系统工程，营商环境的优化有赖于立法、执法和司法的协同治理，而各地围绕优化营商环境的立法无一例外地均明确了各级人民政府对优化营商环境工作的组织领导职责，并明确了地方政府对优化营商环境的监督、指导和评价的工作要求。尽管司法机关能够从合同执行、产权保护、企业家权利保障等方面推动营商环境优化，各地立法也对法治环境进行了宣示性规定，但受限于司法体制的特殊性和司法裁判规则的统一化要求，各地立法尚难以对司法机关提出具体的要求和安排。以地方立法的形式明确地方政府在优化营商环境中的目标和路径，可以理解为法治理念在地方治理中的体现：一方面以立法形式将地方政府优化营商环境的责任予以确认，为地方政府相关工作提供法律支撑；另一方面则是以立法形式将地方优化营商环境的态度予以宣示，营造更加有利的政策与舆论环境。从法治主义角度考虑，各地方纷纷出台优化营商环境条例可以说是法治的进步，然而各地的立法在多大程度上能够生成具有实质意义的规范，或者在多大程度上能够在地方政府的作为空间内对其职责和权力进行调整，则值得冷静思考。二、营商环境的优化路径从当前世界银行营商环境报告、瑞士洛桑国际管理学院全球竞争力报告和日本都市战略研究所世界都市综合竞争力排名等国际上认可度较高的三大营商环境评价指标体系来看，良好的营商环境主要包括五个方面的要求：第一，市场自由有序，即市场投资准入限制少，资本流动自由，市场监管有效，公平竞争有序；第二，政府透明高效，即政府能为商事活动提供有效服务，政府运作高效廉洁，信息公开程度高，不当管制少；第三，社会和谐稳定，即治理结构合理，公共服务完善，社会安全稳定，自然环境和社会环境优良；第四，法治成熟健全，即营商法律体系完善，法律运行有效，执法司法公正公平，契约意识和守法精神健全；第五，要素配套完善，即具备有效的机制和场所吸引人才、技术、资金等生产要素集聚，交通、教育、医疗、商务服务等基础设施和服务健全。上述要求实际上是构建了一个商事主体能够在最为经济、安全、便捷、自由、公平的环境下开展商事活动的政治经济和社会环境。良好的营商环境反映了一国或地区的市场发育程度、对外开放水平、发展潜力和综合实力，是引导生产要素流向、影响企业市场行为以及经济发展质效的重要因素。营商环境优化需要按照良好营商环境的本质要求和基本特点出发，寻找具体优化路径的核心逻辑。基于此要求，可以将营商环境优化抽象为以下三个方面的路径。（一）保护商事主体权利保护商事主体权利是优化营商环境的基本要求。商事主体权利得到有效保护，能够维护和保障商事主体的人身安全、财产安全与交易安全，降低商事主体在从事商事活动时的不确定性，稳定商事主体营商预期，从而有助于营造相对安全稳定的营商环境。在商业活动中，商人们的权利不时受到侵犯，例如营业自由受到不当限制、营业财产受到任意剥夺、商人可能会因经济纠纷被追究刑事责任、公权力对商人权利随意侵犯等，这些问题在很大程度上导致了营商环境的恶化。因此优化营商环境，最基本也是最首要的就是要充分保护商事主体静态的人身安全和财产安全，以及动态的营业自由和交易安全，提高权利保护的水平和力度，从而为商事主体进行投资和开展营商活动提供激励。首先，保护商事主体权利需要加强产权保护。股权、知识产权、物权等财产权利，是商事主体用以投入商事活动的生产要素，也是商事交易活动所产生的预期成果。保护产权不被非法征收征用、不被非法查封扣押和冻结、不被非法侵害，能够确保商事活动投入和产出的稳定，从而对商事活动的繁荣形成有效激励。实证研究表明完善产权保护制度能够促进企业家精神的繁荣，其作用机制正是产权保护为企业家精神创造了更好的条件和环境。其次，保护商事主体权利需要加强商人人身权利保护。对于商法人和商自然人等商事主体以及企业家群体的人身权利进行有效保护，保障其在从事商事活动时的合法主体资格和人身自由不被侵犯，有利于为商事主体开展商事活动创造充分的空间。尤其是企业家的人身自由，在很大程度上影响着企业的持续稳定经营，因此若非确有必要，不宜简单粗暴地采取羁押手段限制其人身自由。这就要求公安机关在侦查案件时保持一定的谦抑性。最后，保护商事主体权利需要保障商人的营业自由。目前由于部分行业管制等原因，商人的营业自由并不充分，从企业设立到开展经营活动，可能涉及各种壁垒和限制。营业自由的障碍，将通过各种形式转化成损害营商便利的因素，妨碍商事主体平等获取从事营业的机会。因此，提升营业的自由度，是激发市场活力和优化营商环境的题中应有之义。此外，保护商事主体权利需要维护商事交易安全。交易安全影响着商事活动能否实现其预期目标，也关系到商事主体的切身利益，因此通过有效的法律执行，保障商事合同依约履行，交易标的如实交割，确保交易目标能够顺利实现，也是营商环境优化的基本要求。（二）降低商事活动成本降低商事活动成本是优化营商环境的核心内容。从成本收益分析框架来看，商事活动成本在很大程度上会影响商事主体的决策，降低商事活动成本有助于优化成本收益结构，对提高市场主体开展交易的积极性形成正向激励。商事企业在从事商事活动过程中，既要承担在市场交易过程中因信息不对称等原因产生的交易成本，也需要承担在市场规制过程中因政府干预而产生的制度性成本，例如税收遵从成本、市场进入成本、污染防治成本、政府寻租成本等。而机构职能、制度建设、行政决策、行政执法、信息公开、争议解决、监督问责等政府法治建设指标变量，都能在不同程度上影响企业的制度性成本。商事交易成本低廉是良好营商环境的基本表现，优化营商环境必须要降低商事活动成本。商事活动成本根据产生的原因可以区分为内源性成本和外源性成本，内源性成本主要是因为市场规律等内部原因形成的交易成本，外源性成本主要是政府干预或制度障碍等外部原因形成的交易成本。就前者而言，市场结构不合理、竞争不充分、信息不对称等都可能推高商事活动成本，但是这种情况下的畸高成本不符合整体效率最大化的要求，而政府的及时且合理的宏观调控、市场监管和公共服务，能够克服市场机制的