城市化进程中社会福利制度的发展.docx

城市化进程中社会福利制度的发展 不断发展的工业化与城市化，使越来越多的农业劳动者和农村人口离开了农业和农村，转变为城镇劳动者和城市居民与此相适应，中国逐步建立了现代社会保障与福利制度，保障了城乡居民的基本生活，防范了城镇劳动者的疾病、工伤、失业乃至老年风险，维护了社会稳定，促进了经济发展和现代化的进程现代社会保障与社会福利体系的建立与发展，是中国城市化进程的重要支撑，从总体上看，健康、持续、稳定的城市化离不开社会保障制度本篇报告在回顾中国社会保障制度和福利体系发展的基础上，探讨了社会保障与城市化的关系，在文章最后指出了中国城市化进程中社会福利体系中存在的问题，并提出了完善社会福利制度的相关政策一 中国城市化进程中社会福利体系的发展历程党的十七大报告指出，中国要大力建设“老有所养、劳有所得、病有所医、学有所教、住有所居”乃至“贫有所助”等社会主义和谐社会所需的民生工程这些民生工程包括了就业、教育、医疗、住房、社会保障、社会福利和社会事业，属于广义的社会福利体系所包含的内容本篇所提到的社会福利体系主要是指以政府为主兴办的社会救助、劳动保险、社会保险、医疗保障、社会福利等各项社会保障事务。

由于探讨社会福利体系与城市化关系的需要，有时也包含了教育、住房等广义社会福利体系的内容一）中国社会福利体系框架的初步建立（1949～1957年）中国社会主义经济制度逐步确立的时期，是通过计划经济体制进行大规模工业化建设的时期，也是我国社会福利体系框架初步建立的时期经济建设与相对稳定的社会环境，促进了城市的恢复与发展，城市化步伐不断加快1949年，全国城镇总人口只有5765万人，占全国总人口的10.64%，到1957年分别达到9949万人和15.39%新增加的城镇人口主要来源于农村人口尤其是农村劳动力的迁移但是，在1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立户籍制度之后，农业人口自发迁移到城镇工作与生活的道路被堵塞，加上“大跃进”运动和“文化大革命”期间经济增长波动大，严重制约了农村人口向城镇转移的城市化进程1958～1978年间，城镇总人口（非农业户口）尽管从10721万人增长到17245万人，增长了大约6500万人，但这些人口主要是城镇人口的自然增长，因此同一时期的城市化率只是微弱增长，仅仅从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，而且有些年份（1963年、1965～1972年、1974年）城市化率还是下降的。

尽管现代社会福利体系的雏形早于工业化带动的城市化进程，但城市化进程无疑是现代社会福利体系形成和发展的重要原因之一因为土地和家庭对变化很小的农业社会可以发挥经济社会保障的作用，而相对于没有土地、就业不稳定、家庭规模又日趋小型化的城市居民来说，不可能像农村居民那样主要依靠土地和家庭保障，他们在面临疾病、老年、失业等社会风险时，需要更稳定、更社会化的社会保障和社会福利体系事实上，自新中国成立之日起，政府就已经着手建立社会化的社会保障与社会福利体系了新中国成立初期伤残军人的安置、因长期战乱而形成的城市失业人员、各种自然灾害引发的数量庞大的灾民是政府需要面对的基本问题1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业这实际上为中国建立以优抚安置为核心的军人社会保障制度奠定了基础针对数量庞大的城市失业人员，政府除对其中生活极其困难的家庭给予临时救助外，主要靠发展生产安置就业1950年，政务院公布的《关于救济失业工人的指示》和劳动部颁布的《救济失业工人暂行办法》，成为中国建立现代失业保险制度的雏形。

1951年，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，此后经过1953年、1956年两次修订，全面确立了适用于城镇企业职工的劳动保险制度这项制度，为城镇劳动者解决了主要的风险与后顾之忧，是适应城市化需要的最根本的社会制度之一，因此成为新中国成立初期建立的各类社会保障制度中“最重要的一项社会保障制度”[1]除了为企业职工建立劳动保险制度之外，国家也为机关和事业单位职工逐步建立了“公费医疗”和“退休、退职”等方面的制度，形成了比较完整的城市社会保障体系对于遍及广大农村的灾民，新中国自成立之日起就确立了生产救灾的方针，担负起社会救济的职责1949年12月，政务院颁布了《关于生产救灾的指示》，成立中央救灾委员会组织各地救灾工作此项职责后被内务部（现为民政部）承接，作为一项长期工作和中国社会救济制度的基础工作延续至今作为社会救助制度的补充，我国还在1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》中，确立了面向乡村孤老残幼的五保制度这一时期中央政府或有关部门还就职工福利、社会福利事业、福利工厂、生活困难补助等问题发布了一系列规范性文件通过短短几年的努力，新中国初步建立了以救济城乡贫民、灾民的基本生活为基础，以企业职工劳动保险为重点，以军人优抚安置和公职人员国家保障为补充的社会保障制度的基本框架。

二）中国社会福利事业的曲折发展（1958～1978年）从1958年开始，直到1978年为止，伴随20多年中国社会主义经济建设的曲折进程，中国社会保障与社会福利体系尽管有过一些曲折甚至中断，但也在不断发展壮大从社会保险制度建设来看，一个重大发展是职工养老保障制度的建立1957年和1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，从而建立起企业职工的退休养老制度不过当时处于大规模工业化建设初期，养老保障还没有成为突出问题由于当时特定的政治环境与经济发展的大起大落，社会保障制度建设出现了一些新的特点，突出表现为卫生、教育事业的快速发展这一时期医疗保障和卫生事业的发展，促进了全民健康状况的极大改善这一时期，中国利用计划经济体制下高度动员的能力，大力开展爱国卫生运动，建立了城乡三级卫生服务网络，建立了公费医疗制度、劳保医疗制度和合作医疗制度组成的城乡医疗保障体系，使医疗保障制度覆盖了绝大多数人口同时，政府通过计划和预算严格控制公立医院的行为，加上药费实行成本价，形成了医与药的平衡机制，保证了医疗服务体系以“低廉的费用向全体国民提供了基本医疗服务”[2]。

尽管由于经济的落后使中国从整体上还没有摆脱“缺医少药”的局面，但是医疗保障和卫生事业的发展极大地改善了城乡居民的健康水平，人口预期寿命由新中国成立初的34岁提高到60多岁此外，教育事业的发展提高了人们的受教育水平教育在社会福利体系中占据重要地位中国虽然具有重视教育的历史传统，但受教育的人口往往只占总人口很小的比例1949年，中国80%的人口是文盲，小学和初中入学率只有20%和6%，高校在校生仅有11.7万人[3]通过大力开展教育事业和“扫盲”运动，城乡人口的文化教育程度不断提高在1964年第二次人口普查中，具有大学文化程度的达到287.5万人，是1949年的24.6倍；具有高中、初中和小学文化程度的人数也大幅度增长；而13岁以上不识字的人口仍占到全部人口的38%文化大革命”时期教育事业受到巨大冲击，尤其是高等教育质量大幅度下降，但是中小学教育仍有较大发展根据1982年第三次人口普查资料可以看出，文盲和半文盲人口占总人口的比例由1964年的38.1%下降为23.5%，受过小学、中学教育的人口大幅度上升这一时期社会保障和社会福利体系的发展，也受到了当时特定政治环境、计划经济体制和经济社会政策经常性剧烈变动的巨大冲击。

对于中国社会福利制度来说，这一时期有几个制度设计产生了巨大而深远的影响一是户籍制度的建立为保障国家工业化战略实施，防止十分庞大的农村人口向城镇自由迁移，国家于1958年建立了城乡户籍制度，通过商品粮制度、住房制度等把全国人口划分为农业户口和非农业户口户籍制度的建立把中国的社会福利体制和劳动力市场人为地划分为城市和农村两大块，使中国在发展中国家普遍存在的“二元经济”的基础上又形成了典型的“二元社会”体制二是社会保障制度的单位化和封闭化文化大革命”期间，国民经济和社会管理陷入动乱状态1968年，主管社会救济、社会福利工作的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，政府已经难以保持社会保障制度的有效运行1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金中的劳动保险费改在企业营业外列支从此之后，社会保障制度只能主要依靠各个单位组织来维持，“劳动保险失去统筹机制变为企业或单位保障制”，城镇企、事业单位包办社会的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上变成“自我封闭的单位化”[4]制度与户籍制度和单位保障制度关联的是针对城镇居民的物价补贴制度、公共住房制度和单位福利制度。

物价补贴是针对城镇居民的，而公共住房的分配和单位福利的提供，则主要是针对城镇国有企事业单位职工的由于缺乏足够的价格弹性和供给刺激，各种物品尤其是住房的短缺成为突出现象当时的社会救济仅仅针对极端贫困的“三无”人群和遭受自然灾害的人群，救济水平十分有限三是当时认为社会主义制度下不存在失业现象，不承认失业问题，因而也没有建立失业保障制度三）中国社会福利事业的恢复调整与改革试点（1979～1997年）这一时期中国社会福利事业建设大体经历三个时期：恢复调整时期（1978～1986年）、改革探索时期（1986～1993年）、改革试点时期（1993～1997年）1.社会保障制度的恢复调整1978年底召开的十一届三中全会标志着中国进入了改革开放的新时期，经济体制改革一般以这一年为起点但是，对于社会保障制度来说，十一届三中全会并不意味着改革的开始，在此之后相当长一段时间内，主要是社会保障制度的恢复和重建1978年国务院颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》，恢复了退休、退职待遇的规定同年民政部、财政部重新印发了1962年内务部、财政部颁布的《抚恤、救济事业费管理使用办法》，恢复了抚恤、救济制度，1979年又提高了抚恤金标准。

[5]但随着退休职工大量增加，退休费用增长且由企业直接支付所造成的新老企业之间负担不均的矛盾越来越突出为了解决国有企业之间社会保障负担不平衡问题，1984年广东、江苏、福建、辽宁等省的少数市县进行了国有企业职工退休费用社会统筹试点改革统筹的范围比较小，主要是在市、县一级行政区域内的国有企业之间，按照以支定收、略有结余的原则，实施养老金的统一收缴、发放以及对职工养老问题的统一管理一些企业为缓解医疗费用过快增长的问题，对劳保医疗试行了医疗费用包干的改革1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次明确地提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等制度统称为社会保障制度2.社会保障制度的改革探索这一时期社会保障制度的主要进展包括：第一，建立待业保险制度随着国有企业改革的逐渐深入，企业迫切需要建立自主用人机制，建立职工退出的社会保障制度1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，在国有企业中引入了劳动合同制和待业保险制度当时的待业保险适用人群范围比较小，只是在新招聘的合同制工人中实行待业保险制度第二，养老保险制度改革1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》提出，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%为合同制工人缴纳养老保险基金，合同职工本人也要按照自己标准工资的3%缴纳养老保险费。

这是中国在社会保障制度中第一次引入个人缴费成分1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行退休费用。