儿童福利制度演进及区域发展.docx

儿童福利制度演进及区域发展 人类历史发展展示了这样一个事实，儿童生活与命运的点滴改善都与儿童观念及当时社会的道德准则、儿童的生态有着密切的关联东西方儿童福利制度的发展绕不开对儿童、福利等这些基本观念的考察，也绕不开对儿童福利制度建构与文化、意识形态、社会实践之间复杂的互动关系的考察非决定论者认为，观念与物质世界之间存在相互修正的互动关系，东西方儿童福利制度的发展印证了这样一种复杂的景象西方儿童福利制度的发展与演变呈现出与当时的社会状态、道德准则、文化、宗教等方面的联系，儿童福利制度设计和保障程度因福利国家模式不同而不同，而这些不同又与一国的儿童福利观念相关东方儿童福利制度的发展亦显示这样的特点，比如中国古代的“恤幼”理念在日常生活和法律中的体现但是，这种理念又受限于当时的政治、经济、文化等社会发展状况，以及社会实践儿童福利观念的认识和儿童福利制度的建构在某些地方经历了更加缓慢的过程，由于材料所限，东方儿童福利的参照仅限于日本、韩国和我国的台湾地区，而它们的儿童福利制度的建构都或多或少学习了西方的经验，因此，本章还将对儿童福利制度的借鉴和移植问题进行考察一 儿童福利制度建构及其追求儿童福利制度的发展和建构有价值观念、宗教、风俗习惯等文化因素的影响，也受政治、经济等其他社会因素的影响。

儿童福利历史的考察展示了这些因素和儿童福利制度建构之间的复杂关系，但在进行这种历史的扫描之前，首先应当明确为什么要为儿童这一群体建立福利制度，它的价值取向或追求又是什么，对这些问题的回答离不开对“儿童”概念本身的理解，还涉及人的道德本性问题以及人类发展史通过历史的分析我们发现，随着人类社会和科学文明的进步，对“儿童”的认识越来越多面，也更接近它的真实而同时，儿童概念的每一步深入理解，都与社会的政治、经济、文化等发展有着十分复杂的连带关系，也同时改变着儿童的法律地位因此，在对儿童福利制度体系做长篇累牍的探讨之前，有必要厘清一些关键的概念一）基本概念我们发现，对“儿童”这一概念，在历史发展的不同时代、不同文化背景下，有着不同的认识和理解，特别是在远古时期，去“儿童”化的倾向十分严重，也就是儿童不仅被看作是“小大人”，甚至被看作是具有某种特殊实用价值的物件例如，在母系氏族制存在的地方，人们发现了儿童作为动产的存在价值，毕竟，人口的增加是生产力低下时期人类发展的必要条件在神学和哲学中，儿童也呈现出自身的重要性，其之所以受到人道的对待，是因为这个年轻的灵魂特别是男性将成长为一个作为父亲的男人，成长为一个对国家负有责任的人。

对儿童的认识还包含不同文化的冲突，事实上，每一个较进一步的认识阶段都经历了漫长的岁月，最原始的习惯总是对更进一步的认识和启蒙进行修正例如，从生物学角度，有的地方把十三四岁作为儿童与成人的分界线，认为这个年龄的孩子在生理机能上已达到成年；再如，在《儿童权利公约》的讨论过程中，对儿童定义的争论就突出体现了各种文明之间的冲突，国际社会一度对儿童是从胎儿算起还是从出生算起、童年的终点到底在哪里、国际标准及各国成年年龄规定的差异之间的协调等问题争吵不休，实际上直到目前，这些争论还未休止[1]最终，联合国《儿童权利公约》规定儿童系指年龄低于18岁的人这个公约几乎获得了全世界的一致通过，目前已经有193个国家加入或批准了这个公约，[2]儿童的认定应当以该公约为准儿童的整个生命周期包括不同的发育阶段，一般认为，从生物医学和儿童生长、体质发育的角度看，0～1岁为婴儿期（infant period），1～6岁为幼儿期（early child period），6～12岁为童年期（child period），12～20岁为青春期（adolescence）儿童生长发育阶段与儿童不同教育阶段划分基本吻合，重要的是，这种阶段的划分意味着根据不同需求提供不同福利服务。

另外，其他的一些相关概念，比如未成年人、少年和青少年等概念的使用及年龄界线，也是值得关注的，有些概念在国际文件和国家法律中不断出现例如，英国刑法将14～18岁应负刑事责任者称为未成年人；德国少年法院法将14～18岁者称少年；[3]我国《未成年人保护法》将18岁以下者均视为未成年人，与《儿童权利公约》中“儿童”有着相同的含义这些概念尽管规定很不一致，但依据一些规范性文件和各国的习惯，可以在用法上做少许区分少年”虽不是确切的法律用语，但刑事司法通常有“少年司法”的提法，如联合国关于少年问题的三个规则，西方国家也多将处理少年案件的法庭或法院称为“少年法庭”或“少年法院”；根据《联合国少年司法最低限度标准规则》的规定，少年指按照各国法律制度，对其违法行为可以不同于成年人的方式进行处理的儿童或少年人[4]明确少年的含义是有必要的，因为国际条约和国内法的一些标准只适用于少年，而不适用于所有的未成年人将18岁以下者均视为儿童，代表的是相当晚近的观点基于国际惯例和本国立法都没有一个统一严格的界定，本书也不宜采用统一的称谓，特别是在引用一些文献的时候，为避免偏离词语原有的含义，在一般情况下用儿童、未成年人的称谓，但在涉及司法问题时，也沿用“少年司法”等习惯用法。

在讨论儿童福利及其体系概念之前，有必要明确“福利”的含义福利（welfare）是西方文化的核心概念，基本含义是幸福、美好的生活，或理解为有尊严的生活一般来说，提到福利一词时，大多是在表达“社会福利”的意义社会福利也有广义和狭义之分，其广义理解见于很多学者的著作之中，比如，美国学者怀特科（W.H.Whitaker）认为，“社会福利的目的就是帮助人们在其社会环境中更有效地发挥作用，包含两层意思：①满足人们的基本生存需要（充足的营养食品，衣服，房屋，医疗保险，清洁的水和空气），②满足人们必需的心理、精神和社会交往的需要除了满足人们的基本需要之外，社会福利还应包括以下内容：为使人们参与经济建设而提供充分的教育，提供咨询以认识并处理个人所遇到的困难，提供就业门路和其他社会活动”[5]我国也有学者认为，社会福利的含义较之社会保障的概念要宽泛和含糊得多，“一般指作为人类社会，包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态贫困、疾病、犯罪等社会病态是‘社会福利’的反义词广义的‘社会福利’制度指国家和社会为实现‘社会福利’状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的‘社会保障’制度安排狭义的‘社会福利’则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与‘社会保障’的制度安排同为促进人类幸福的制度措施”。

[6]狭义的理解是将福利理解为社会救济，或者社会保险和社会保障等狭义理解常见于一些研究专门问题的论著之中，比如，专门研究社会保障制度、研究社会救助等问题的论述介于广狭义之间的理解只将福利界定为物质性的满足，而忽略了精神层面，比如，有的学者从福利国家的视角认为，“福利国家不是社会保险，不是公费医疗，也不是家庭福利或社会救济计划福利国家也不等同于社会保障或社会政策，而是它们的汇总”[7]与社会福利概念相对应，儿童福利概念也有广义、狭义之分目前使用的儿童福利概念还仅局限于补缺型的一小部分范围，基本未在制度层面加以考虑；儿童福利服务的涉及面也只限于孤残儿童的救助，与儿童福利的理念与目标相距甚远，无法满足儿童身心健康与幸福成长的基本需求就狭义的儿童福利来说，一种较为普遍性的观点认为，是指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种救助、支持、保护和补偿服务[8]其服务目标限于那些处于困境中的儿童，比如，孤残儿童、流浪儿童、弃儿、受侵害儿童、行为偏差儿童，等等，而并不涉及全体儿童福利需要的满足由此可见，狭义的儿童福利是补缺性或扶持性的福利，或者是为疗救社会病态而提供的服务本书将在广义儿童福利概念的语境下探讨儿童福利问题。

主张儿童福利应当涉及全体儿童的普遍需求，这种需求不仅包括物质的基本满足，而且包括精神上的满足，是为促进儿童生理、心理及社会潜能最大限度地发展而进行的制度安排和提供的各种服务因此，根据有些论者对社会福利所做的分析，儿童福利保障制度从纵向上看包括四个层面一是目标体系，这是制度化的政府责任和社会责任二是制度服务提供的对象三是福利制度的项目体系四是提供福利的资金和服务的提供体系[9]从横向上来看，儿童福利保障制度应当是整体社会福利体系的下位概念，也涉及相关的理念、道德责任、政策和制度实体等不同的层次具体的包括儿童健康保健、医疗卫生、教育等政策和制度，还包括家庭福利、儿童福利服务和社会工作、儿童福利机构等方面的内容，还涉及专门救助、教育与感化的福利内容，特别包括对遭遇虐待、遗弃与照管不良少年的福利国家和社会通过这些制度设计和安排，满足每个儿童为过上好生活而必需的物质和精神需要广义的儿童福利制度的建构体现政府和社会对儿童的成长和发展所需的生活条件和精神需求的关爱与重视，是积极的，也是以发展为取向的儿童福利我们也可以这样来理解儿童福利制度，即儿童福利制度是为了促进儿童达到福利状态而做的集体努力作为社会福利的组成部分，儿童福利既可以理解为社会理念、社会价值及社会政策，也可以理解为社会机制和体系。

儿童福利根据不同的标准可以做不同的划分，最基本的是根据儿童福利制度的功能和作用而做出的划分，即分为补缺型和普惠型两种也有论者将其划分为支持性、补充性、保护性和替代性四类而又从儿童福利服务范围视角将其划分为家庭服务、社区服务、需要特殊服务的儿童与未婚妈妈的服务、预防少年犯罪与矫正服务、寄养家庭中儿童的服务、儿童福利机构儿童照顾和收养服务等[10]还有一种划分是根据主导社会福利项目的不同把现代国家分为“实际”国家（美国，福利供给原则是补缺型）、社会保障国家（英国，注重最低生活水平的保障）和社会福利国家（瑞典，除了保障最低生活水平，还最大限度地促进社会平等和政治参与）这三种类型的划分也被看作自由的福利国家、保守或合作型的福利国家和社会民族类型的福利国家的具体化[11]值得注意的是，这些对福利类型的不同划分都是在福利国家层面上的认识，比如，就补缺型社会福利来说，原本是指为了疗救社会病态而给予社会弱势群体的帮扶和救助，但在整体福利国家的层面，儿童、妇女、老人等都是弱势群体，是应当得到特别福利关照的对象因此，原理上来说，全体儿童或每个儿童都是补缺型福利制度的对象，具体到儿童福利领域，应当是每个儿童都享受福利服务，这也就是我们有时候所说的普惠型的儿童福利。

但是，即便是儿童当中也有更加弱势的群体，或者我们说的困境儿童，他们应当优先得到福利服务和救助，这也是我们长期以来对孤残儿童施行的福利救助，也就是我们所说的补缺型的儿童福利关于儿童福利服务的理解，我们也须从社会福利的视角开始有论者把福利服务理解为狭义的社会福利，指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务其对象是“弱势群体”，这种服务在生活中的作用是“补缺”性质的而从资金和服务的提供者来看，对弱势群体的服务从一开始就不是国家垄断的，宗教和慈善组织以及社区在其中扮演了重要作用，这在欧洲儿童福利发展的历史中得到了确证[12]因此，如果从这个角度来看，儿童作为弱势群体，为满足儿童的需求而采取的福利措施其实就是一种福利服务我们也可以这样理解儿童福利服务，即它是为满足儿童基本物质和精神心理的特殊需求而提供的帮助和救助那么，我们为什么不干脆把儿童福利就叫作儿童福利服务呢？因为，儿童福利保障制度不仅包括救助等服务的内容，还涉及更广泛的包括观念、机制、标准以及儿童福利政策法律等一系列的内容，而这些内容都无法纳入儿童福利服务的概念中儿童福利政策也是一项社会政策，是为了使儿童获得基本生存和发展条件所应遵循的行动准则。

有论者把立法也看作是政策，这就从根本上混淆了政策和立法的区别政策通常在大的宏观层面上影响一定人群，是国家在特定时间和区域具体行动的。