光伏产业政策优化路径分析.docx

光伏产业政策优化路径分析 　　一、 引言　　2012年以前，德国、意大利、西班牙引领国际光伏市场，2013年之后，中国、日本和美国占据光伏国际市场50%以上绝对主导地位新兴市场的高速增长必然伴随着政策的调整本文把握住光伏产业发展脉络，从产品试制到替代化效应，到不可替代性的提出，再到政策促进到政策调整的发展过程中，根据各国不同阶段政策的出台和实施效果，提出丰富我国税收优惠政策，增加分布式系统设备补贴，控制产能的同时，促进产业结构升级，降低产业退出壁垒，兼顾养老医疗保险与就业情况，实现产业健康有序发展　　二、 光伏产业与政策发展历程　　新能源产业是未来能源发展的方向，是工业4.0新经济时代战略竞争的制高点从第一块实用光伏电池问世，到增强国家能源独立地位和应对地缘政治斗争的手段，光伏产业伴随着政策的发展可划分为以下五个阶段：　　第一阶段（1954年～1973年），研发支持阶段1954年美国科学家恰宾和皮尔松利用“光电效应”制成了第一块可实用的单晶硅太阳能电池，其转化效率实现6%该阶段的政策以研发资金支持为主，实现技术突破；　　第二阶段（1973年～1992年），替代效应市场化阶段1973年10月中东战争爆发，进而引发石油价格暴涨，促使美国和欧洲政府大力开发利用太阳能可持续资源，缓解能源压力，在此期间太阳能研究经费猛增了十倍，研发效率大大提高，至1980年，单晶硅太阳电池转化效率达20%，多晶硅电池达14.5%。

欧美、日本等国家推行“阳光计划”，并加大光伏发电价格、税收、研发资金等方面的支持力度；但是1985年随着油价暴跌，各国政府当年就取消了其中大部分补贴，新能源发展资金微乎其微这一阶段产业发展的主要表现是，市场化发展与石油价格呈负相关，替代效应明显这一阶段政策表现在政府推动下示范项目的实施，实现试验阶段向市场化初期阶段转变；　　第三阶段（1992年～2000年），可再生能源不可替代性的提出1992年联合国在巴西召开“世界环境与发展大会”，将利用太阳能与环境保护结合在一起，使光伏产业有了新的发展意义，可持续发展成为世界各国的责任和义务，各国纷纷加大光伏产品研发和市场推广应用进程在政府助推项目的同时世界太阳能技术也进入了新的发展时期，1998年单晶硅光伏电池转化效率突破24%；　　第四阶段（2000年～2008年），政策促进阶段21世纪初，迎来新一轮经济发展热潮，石油价格相应进入疯狂上涨阶段，从2000年开始的29美元/桶，暴涨到2008年7月的147美元/桶各国政府出台一系列法案，对光伏购电进行补偿，大力开拓可再生能源市场，多晶硅太阳电池实验最高转换效率提高到20.3%据EPIA（欧洲光伏行业协会）统计，2000年～2008年间，累计装机容量增长了近10倍。

期间，各国新能源法案纷纷出台，大大促进新能源产业进程，如：德国于2000年出台EEG法案，并于2004年进一步修订该补贴政策，西班牙、意大利相继于2004年出台新能源法案，中国也于2006年开始实施“中华人民共和国可再生能源法”该阶段各国制定相应的节能减排目标，光伏政策也以实现目标推进市场化应用为主；　　第五阶段（2008年至今），政策调整阶段此期间主要有三件事情：第一，受金融海啸的影响，国际油价一路猛跌，从2008年7月的150美元，降到2009年4月的40美元/桶，随后国际油价反弹，2014年6月再次迎来油价暴跌，从80美元被腰斩，跌到了42美元区间；第二，2011年3月，日本受大地震影响引发福岛电站核泄露；第三，2012年，美国为保护本国产业发展，运用贸易救济措施手段对我国光伏产业实施“双反”尽管石油价格暴跌，部分国家出台政策逐步降低补贴标准，但政府的决策者已经认识到环境安全和能源安全的重要性该阶段各国政策表现不一，中美两国出台政策保护和促进本国市场发展的同时，积极应对国际贸易保护措施；日本大力发展新能源；欧洲控制新能源发展步伐在各国能源政策调整中，全球新增装机容量仍然以每年平均44.16%的速度增长。

石油价格暴跌，导致新能源的发展停顿或长期受阻的情形，已经一去不复返　　三、 国内外光伏政策对比　　光伏是各国大力发展的新兴产业，也是清洁的可再生能源，但由于前期投资大，回收期长，光伏补贴政策成为行业发展的焦点目前，光伏扶持政策主要体现在两个方面：一是出台相关的战略政策，明确光伏发展的战略地位和未来发展的前景；二是出台相关的市场政策，包括前期建厂土地使用优惠、投资或安装费用补偿，中期融资和贷款政策，后期的税收优惠、出口减免和发电补贴政策　　1. 光伏政策分类随着光伏产业的发展，各国政策也日臻完善，为了促进本国市场的开拓，各国根据国情出台相适应的不同法令和政策，经过十多年光伏政策发展及实施效果对比，可为我国可再生能源政策制定提供思路根据光伏政策种类，可将光伏政策分为以下7个种类：　　（1）设备安装补贴该政策目的是降低市场化应用的初期投资美国1974年开始颁布能源可持续发展相关法令，2009年开始，为初始安装提供1.5美元/W～5美元/W的投资补贴；2012年韩国补贴安装费用的50%；日本提供系统安装成本价格的1/3，或715美元作为补贴标准设备安装补贴政策的实施大大增强美日韩国家用户安装意愿。

　　（2）分布式上网电价补贴FiT（上网电价补贴，Feed-inTariff）包括两个方面：一是固定光伏上网电价，统一购买可再生能源电力的电价标准；二是确定补贴价格，即每发1度电可获得的补贴额德国2000年颁布EEG法案，实施可再生能源发电的固定上网电价制度，将可再生能源发电并入能源电力体系，促使企业和个人以发电为目的进而扩大产业市场占有率，使得德国可再生能源比率从2000年的6%提高到2013年的25%；韩国97%以上能源依靠进口，因此能源独立意识较强2002年韩国第一个出台15年的购电补偿协议，2004年开始实施0.713～0.749美元/kwh补贴标准，以每年递减4%进行发放；日本2011年确定光伏电价补贴为0.42美元/kwh，2014年下调为商业项目补贴0.32美元/kwh，住宅项目为0.37美元/kwh2012年开始实施全量固定价格收购制度；2013年8月，中国正式确定分布式光伏补贴为0.42元/kwh，上网电价为0.9元/kwh～1.0元/kwh　　（3）RPS与欧洲FiT政策不同，美国通过发放绿色电力证书（REC）强制实施可再生能源发电配额制（RPS），该政策将可再生能源发电作为发电企业应尽的义务，保证绿色能源在总能源系统中占据固定比例；韩国2012年开始实施可再生能源发电配额制，通过购买REC新能源发电量凭证，取代FiT。

　　（4）准入门槛与欧美实施的贸易保护措施相比，日本选用了更为隐蔽的产品准入标准作为本国市场的进入壁垒在各国光伏产业效率计算中，日本光伏企业表现出平均效率较高，这一结论离不开日本光伏产品准入标准的实施，既保护了本国光伏企业，又控制了规模与需求的关系，同时保证了行业秩序，兼顾了企业收益中国2011年对多晶硅市场施行准入限制，70多家中只有20家通过审核　　（5）税收优惠美国为太阳能提供的税收优惠名目众多，自2009年开始颁布1603财政部计划，出台一系列税收政策，例如生产税返还，可再生能源发电税收抵免政策（PTC），加速折旧抵减等2013年又对商业太阳能安装提供30%的投资赋税优惠，大大促进了美国光伏市场增长；日本也为本国光伏市场推出税收返还政策；韩国光伏市场增长较快，可再生能源比重逐年上升，从2012年的1.2%上升到2013年的2.6%，再到2015年的4.3%，但是受本国领土面积限制，韩国能源市场以火力发电和核电为主，再加上欧美对华实施的贸易保护措施，更加促进了韩国组件出口欧美，为了鼓励本国企业开拓国际市场，扩大销量，2011年开始出台出口退税优惠政策2013年7月18日，中国对原产于美、韩的进口太阳能级多晶硅进行反倾销制裁，对美国多晶硅收取57%的惩罚性关税，对韩国收取2.4%的关税，这一事件更加助长了韩国光伏的出口势头。

　　（6）贷款优惠美国2011年提供光伏贷款担保服务，创新的金融模式刺激了美国分布式市场发展，增加了行业吸引力，降低了企业融资成本；日本为了促进市场快速发展，为本国光伏企业提供低息贷款　　（7）技术研发支持2008年韩国政府在未来5年共投资368.4亿美元用于光伏产业研发资金支持，2013年拨款2亿美元开展产业化阶段技术资金，主要围绕基础研究、装置研究与开发以及电池等方面研究　　由于光伏市场不受地域限制，只跟光照强度有关，即使是没有电网的偏远地区也能享受太阳能发电的优势，除此之外，分布式最能展现即发即用，余电上网自由组合的优势因此，从各国光伏政策对比中可看出，大部分国家都在政策制定中偏向有利于分布式发展的组合方式　　2. 光伏政策国家比较德国：德国是工业生产大国，是最早实现光伏市场化的国家之一，其人口密度为238.52人/km2，拥有85.2百万人口，领土面积达35.72万km2，光伏累计装机量达35GW，光伏从业人员2014年为5.6万人，能源净进口达61.68%为了实现能源结构转型，发展可再生能源比重，德国于2000年颁布EEG法案大大促进了分布式市场的发展，该法案被称为各项政策中推进光伏产业市场化最有力的政策之一，但鉴于德国光照条件限制了光伏发电量，并且随着装机规模的连年扩张，补贴额度增长过快，后期也为德国带来严重的新能源补贴压力，增大国民税收负担，动摇了本国工业产业发展地位，因此德国于2014年修改EEG法案，欧洲逐步取消可再生能源补贴，韩国也于2012年取消上网电价补贴政策；　　美国：美国是能源消耗大国，2014年一次能源消耗量高达2 298.73百万吨油当量。

在国家政治体制下，新能源发展也带有政治色彩美国是最早国家拨款从事光伏研发投资的国家，也是最早颁布能源可持续发展相关法令的国家，其光伏产业一贯以促进为主，采取强制性政策与多元化的经济激励政策组合模式2009年以来，1603财政部计划大大促进了光伏产业的发展，创新的金融模式也有利于产业集聚与缓解补贴压力，但各州相继出台各自的补贴政策，导致各州装机市场发展极具不均衡，例如以加利福尼亚、北卡罗来纳和内华达州为主的大型地面电站，以马萨诸塞、加利福尼亚和新泽西州为主的分布式市场，2012年前美国光伏市场以分布式为主，2012年转变分布式与地面电站各占一半的局面，到2014年分布式仅占到光伏市场的1/3，各州出台的补贴政策加速了美国地面装机市场的扩张；　　日本：日本是能源净进口国，人口密度为333.4人/km2，其能源进口比重为80%左右，2011年海啸引发福岛核泄露，这一事故更加坚定了日本能源结构转变的决心，之后这一数字更是高达90%以上从装机市场来看，日本光伏市场发展最为理想，其中35%为住宅建筑应用，这个比例为中日美德英印六国中最高从政策比较来看，日本光伏政策贯彻性强，涉及设备安装补贴、上网发电补贴、税收优惠、准入门槛和金融贷款优惠等方面，政策种类较为齐全，发力效果明显，在六国中政策也最为优惠。

随着光伏产品价格下降和政府补贴压力的增大，日本补贴政策略有下降，上网电价补贴从2014的0.27美元/kwh下调到0.22美元/kwh，但仍为六国中补贴力度最大的国家； 　　韩国：韩国2014年能源净进口占到能源使用量的83.4%，如此高的比重导致较高的能源危机意识，使得韩国能源独立意愿较强2011年受福岛核泄漏事故的影响韩国开始调整本国能源结构，缩减核电站的应用市场但是国内光伏应用市场发展受人口与地域限制较明显，光伏产品出口比重较大自2012年全球光伏产业进入低迷期，韩国中游光伏企业很多退出市场，因此2012年开始，韩国以结构调整与“救。