中国扶贫基金会山西省左权县小额信贷项目调查报告.docx

中国扶贫基金会山西省左权县小额信贷项目调查报告 （一）前言第一，中国扶贫基金会成立于1989年3月，是对捐赠资金进行管理的非赢利性的社会团体，也是中国最大的民间专业扶贫组织中国扶贫基金会实施的小额信贷扶贫项目于2000年5月启动，累计发放贷款1.2亿元，累计受益人口约37万人先后在全国8省的11个县（市）实施，目前仍在运行的项目有：贵州省六枝，福建省福安、霞浦，山西省左权，辽宁省康平第二，中国扶贫基金会实施的小额信贷项目是以提升贫困农户自立能力和增加收入为目标的“金融服务+技术援助型”项目该项目的主要目标人群是那些不能从正规金融机构获得贷款而又具备一定生产经营能力的穷人项目通过为贫困地区的农民（特别是妇女）提供小额的、可持续的贷款以及技术培训、市场信息高贫困农户的自立和自我发展能力，从而改善他们的生产和生活条件，并摆脱贫困第三，中国扶贫基金会的小额信贷项目借鉴了孟加拉乡村银行（GB）模式的经验，但是鉴于中国现行的金融政策，项目操作机构无法获得合法的金融机构地位，所以项目只借鉴孟加拉乡村银行模式的客户服务模式，即组建农户小组、中心，通过小组联保的方式对农户进行整贷零还的小额金融服务。

而提供这种服务的机构却不能像乡村银行一样获得合法地位，进行针对贫困群体的金融服务在这种背景下，中国扶贫基金会的小额信贷项目在管理和运行方面有着鲜明的特点第四，中国扶贫基金会的小额信贷项目是通过在项目当地成立一个小额信The Support Service Cooperative of the Poor，简称SSCOP）来执行的该组织在当地民政部门注册，享有独立法人资格由于中国扶贫基金会的小额信贷项目在理事会制度的安排、操作机构的独立地位、公开选聘与招聘工作人员、资金的封闭运行、项目的计划管理、财务的预算管理、对真正穷人的自动瞄准机制、用严格的内部控制来防范贷款风险、对工作人员和农户的能力培训、对农户提供的多方位服务等方面具有鲜明的特色，因此被称为“SSCOP模式的小额信贷扶贫项目”本文将通过山西省左权县小额信贷项目管理和运行的个案，对SSCOP模式小额信贷扶贫项目的管理制度、运作程序、财务管理、人事管理、实施状况、经济和社会效益、可持续发展、经验教训和政策建议等方面情况进行分析二）左权县小额信贷项目概述第一，左权县位于山西省晋中市东南部，太行山主脉西侧全境总面积2028平方公里全县辖五乡五镇，207个行政村，379个自然村；总人口16.02万人。

其中，农业人口13.69万人，占总人口的85.46%左权县属太行山干石山区类型，平均海拔1070米左权县属于国家确定的扶贫工作重点县在全县10个乡镇中，贫困乡镇为8个，贫困村为176个，有2.63万贫困户，贫困人口9.25万人，占全县农业总人口的67.6%第二，2001年底，中国扶贫基金会在香港嘉道理基金会的资助下，开始在左权县实施小额信贷扶贫项目按照项目设计，左权县小额信贷项目总投资1000万元，目前已经筹集贷款本金550万元其中，左权县政府提供300万元财政扶贫资金，香港嘉道理基金会无偿援助250万元第三，项目实施以来，中国扶贫基金会的小额信贷项目已经覆盖左权县的6个贫困乡镇，累计发放贷款1458万元，共有10466户贫困农户从项目中获得贷款支持，累计还款率达到98%以上截至2005年6月底，左权县小额信贷项目尚有4065户有效客户，贷款余额为393.5万元三）左权县小额信贷项目的管理制度第一，项目的管理框架左权县小额信贷项目的组织系统由项目管理机构、项目执行机构和农户自治组织构成农户中心会议是项目执行机构对农户自治组织提供各类服务的工作界面（见图2-3-1）第二，项目的管理机构管理机构由理事会、中国扶贫基金会、中国扶贫基金会驻左权县联络处三层机构组成。

左权县政府和项目相关管理部门通过参加理事会和担任联络处职务对项目进行管理图2-3-1 左权县小额信贷项目组织机构及关系图①理事会理事会由中国扶贫基金会和左权县的有关领导组成；理事长由基金会秘书长担任，左权县主要负责人及县有关部门负责人担任理事理事通过理事会会议对项目进行管理理事会每年举行一次，听取项目管理部门的工作报告，研究项目实施中的有关重要问题并做出决策，制定项目发展政策，并将有关决议下达项目管理机构遵照执行②中国扶贫基金会在理事会的领导下，具体负责项目实施的指导、管理、检查、审计、培训等全部管理工作③中国扶贫基金会驻左权县联络处中国扶贫基金会在左权县政府所在地设立联络处，作为管理项目资金和协调工作的派出机构，所有项目资金必须通过该联络处专用账户收付，并履行基金会制定的项目资金审批程序联络处副主任由县政府推荐，经中国扶贫基金会考核，符合项目管理规定的资格条件，与之签署聘用合同，履行联络处负责人的职责第三，项目操作机构在左权县建立一个为穷人提额信The Support Service Cooperative of the Poor，简称SSCOP），该组织在当地民政部门注册，享有独立法人资格。

①SSCOP县级机构的岗位设置县级机构工作人员5～8名，设主任1名，作为SSCOP的负责人、法人代表；在有条件的地方，可增设1名副主任财务助理（兼会计）1名，培训助理1名，项目督导员1名或1名以上，信息员1名，出纳员1名在乡级岗位设指导员若干名，具体人数根据项目情况而定②SSCOP各岗位的职责SSCOP主任为SSCOP的负责人和法人代表，负有对SSCOP和项目的领导责任，对机构与项目的经营管理和项目资产的安全、增值以及合法、有效使用独立承担法律责任财务助理是SSCOP主任在财务工作方面的助手，全面负责SSCOP机构与项目的财务管理工作，并兼任SSCOP的会计，对SSCOP的资金安全和财务工作承担财务人员应负的法律责任培训助理是SSCOP主任在培训工作方面的助手，全面负责SSCOP机构与项目的培训组织、指导与管理工作，对实现项目目标——提高农户自立能力承担具体责任督导员是为了监督、检查、发现并及时处理项目运作过程中出现的问题而设置的专门人员出纳的岗位职责是协助财务助理做好有关财务方面的工作信息员负责项目信息的收集、录入、整理、管理与保存工作，确保SSCOP的农户信息、借款和还款信息、中心会议和培训的信息、生成的报表、指标分析数据等信息的真实、完整、正确，对上述信息的及时录入、核对、完好保存与管理承担法律责任。

指导员是项目的具体实施者，其职责是：制定本辖区项目实施计划；按照项目设计标准和运行程序及项目进度计划，实施项目；为借款农户提供各本人经手的项目资金的安全发放和回收、防范风险承担法律责任③农户自治组织通过小组和中心联保的形式把农户组织起来，是小额信贷项目的特色首先，这个组织是穷人的组织，它对非穷人是排斥的，不采取“穷富搭配”的方法；其次，这个组织是自治组织，即农户自我管理的组织，合约中有权利、责任的条款，内部有大家共同信守的规则；再次，组织形式和组织机构由社员民主选举产生；最后，这个自治组织不是自发产生的，而是由上到下指导产生的（见图2-3-2）图2-3-2 农户自治组织结构图农户自治组织以农户中心为单位，一般情况下，一个中心大约有30～40户的贫困农户农户中心的组建程序是根据自愿的原则，先由5～7户贫困农户组成一个小组，每个小组民主选举出一名小组长，然后由5～7个小组组成一个中心，每个中心由加入该中心的全体成员选举1名中心主任中心会议是项目操作机构与农户自治组织日常服务和日常管理的工作界面中心会议的形式：每半个月召开一次中心会议，参加人为本中心全体社员；由中心主任负责召集，指导员主持；培训的授课人是指导员、外聘技术人员或示范户；对社员参加中心会议的情况进行考核，与社员的级别挂钩。

中心会议的内容主要包括：审议社申请；发放项目借款，收缴项目借款、用管费和小组共同基金；向社员提供选项分析、实用技术和经营管理培训；向社员提供市场信息服务；社员之间进行资源、技术和经营等信息的交流；开展适当的文艺、体育活动以及有关方面的智力、知识竞赛；帮助解决社员提出的其他问题，处理有关事务四）左权县小额信贷项目的运作程序第一，左权县小额信贷项目从一开始就强调机构和农户的可持续发展，因此，项目在SSCOP机构建设、农户自治组织的组建、资金管理、贷款的发放与回收、农户培训以及项目监测等运作程序上有着鲜明的特色第二，SSCOP机构建设SSCOP是在中国扶贫基金会的指导下建立起来的中国扶贫基金会参与SSCOP成立的全过程，包括主任的选聘、其他工作人员的社会公开招聘、人员的培训、SSCOP在民政部门的注册、在银行设立账户等第三，组建农户自治组织（见图2-3-3）组建农户自治组织的步骤包括项目区的选择、宣传发动、组建联保小组和中心对农户自治组织的管理包括：制定社员、小组长和中心主任的职责；进行社员评级活动和对社员、小组长和中心主任的分层培训宣传发动：主要通过召开干部大会、群众大会或者深入农户庭院进行个别解答，并结合电视、广播、宣传材料等形式，向农户宣传项目宗旨、目的、对象、操作方法等内容。

社员选择标准：按1996年不变价计算，家庭人均纯收入低于580元，人均产粮低于300公斤；居住的房子为土坯房或茅草房；智力正常并有正常的劳动能力；没有信用社和邻居之间的赖账记录；已婚成员，妇女优先；借款人和还款人必须一致；借款人必须参加会议，其配偶代开会次数不得超过20%，否则视为不合格成员组建联保小组和中心：自治小组成员需要共同签署“入社申请书”，小组长由组员选举产生，条件成熟时，可以轮流担任；中心主任由全体成员无记名投票产生，不搞候选人，指导员负责组织，随机抽人监票，当众宣布无记名投票结果图2-3-3 农户自治组织组建流程图农户自治组织的组建原则：“自下而上”的原则；亲属回避原则；自愿原则；妇女入社优先原则坚持组建原则能够有效地防范垒大户、多头入社等违规现象社员评级：依据社员的入社时间、借款和还款情况以及参加中心会议情况等将社员分为三级一级社员：新入社社员、退社后又重新入社及降级的社员二级社员：借款次数为一次或一次以上，所有借款在合同规定的最后还款期限内全部还清，还款期间没有发生连续两次拖欠还款的现象三级社员：借款次数为两次或两次以上，所有借款在合同规定的最后还款期限内全部还清，还款期间没有发生连续两次拖欠还款的现象。

任何级别的社员，如果发生连续两次拖欠还款的现象，在下次借款时，只能作为一级社员进行借款第四，贷款产品左权县SSCOP的贷款品种只有小组信用联保一种借款的期限和上限借款期限分半年期、九月期和一年期三种借款上限为：一级社员最高1000元；二级社员最高2000元；三级社员最高3000元借款的回收借款的宽限期为60天60天以后，每半月等额还款一次，一年期的借款分期还款20次用管费率根据借款期限不同而不同，半年期、九月期和一年期的利率分别是7%、8%和9%用管费在借款发放时收50%，借款期满最末次还款时收其余50%共同基金在发放社员借款时扣共同基金：共同基金的额度为借款金额的5%，社员还清借款后，并且没有连带责任，可退回共同基金社员已经到期但没有偿还的借款为逾期借款，逾期借款分期内逾期和期外逾期两种期内逾期借款指逾期时间未超过借款合同到期时间的逾期借款，罚息按年率15%执行；期外逾期借款指逾期时间超过借款合同到期时间的逾期借款，罚。