应急管理关键词--机制与模式.doc

应急管理关键词：通用模型和应急机制石石 磊磊突发事件是各国应急管理体系的管理对象要管理好它，首先要对它进行界定并分类分级，这是合理地进行应急规划、配置应急资源和采取应急行动的基础关键词一：通用模型“突发事件”是现代应急管理理论与实践中最核心的概念，对应的英文词emergency 是一个国际上广泛认同，具有高度概括力和明晰定义的专门术语，其本义是“紧急事件”，即一旦发生了就需要紧急处理的事件，否则后果很严重它可能是一次事故，也可以是一场灾害；它可能是人为的，也可以是自然发生的；它可能是正在发生或已经发生的，也可以是尚未发生或将要发生的；它可能是原发性的，也可以是次生性的；它可能是单一性的，也可以复合型的；它可能是故意的，也可以是疏忽大意的产物；它可能是已知的，也可以是人类此前从未经历过的对于它的认识，我们一方面要把它放入现代应急管理的理论模型之中，通过各种概念之间的相互关系来加以界定和理解；另一方面，我们更应该结合现代应急管理的实践，把它放入现实各国的应急管理体系之中加以理解突发事件是各国应急管理体系的管理对象要管理好它，首先要对它进行界定并分类分级，这是合理地进行应急规划、配置应急资源和采取应急行动的基础。

各国相关主管机构现在对这一术语的表述虽然有差异，但基木定义是统一的和明确的——突发事件是这一些偶发事件：①即将对健康、生命财产或环境构成直接威胁；②已经导致健康、生命财产损失或环境破坏；③如果不及时处理，消导致更严重损失或破坏对突发事件的分类与分级，各国则基本从传统习惯和实际需要出发，如我国目前是按事件件质、规模或严重程度分为 4 类和 4 级，初步建立了分类管理、分级响应和多部门协调联动的体制欧美等国的分级标准一般不精确到伤亡人数和财产损失金额，只是基于对事件影响范围的预判，区分为单一事什（不会导致次生性灾害）、区域性事件、跨区域事件和全国性事件而各种应急服务组织则根据自身业务特点分级处理应急信息，如现在国际上许多应急医疗救护机构应用的 AMPDS（Advanced Medical Priority Dispatch System)系统,把应急信息分为 4 类或 4 级,即 A:危及生命;B:危及健康；C：不会导致伤亡但须做好响应准备；D：不需要响应基于预判的事件分级不可能精确，今后我们也可以考虑采用国际上的通行作法对于突发事件或紧急事件，各国政府的传统应对模式是分类管理和分阶段管理，不同的事件有不同的部门或组织机构管理，同一事件又分事前、事中和事后阶段由不同的部门或机构来管理。

现在，国际通用应急管理模型的提出并流行，则反映了由分类管理走向综合管理、由分阶段管理走向全过程管理的国际潮流这一潮流始于冷战结束之后，如今立于潮头的一些国家，如新西兰、澳大利亚和美欧等国，纷纷把冷战时期建立和完善起来的应对外来军事攻击的民防体系与属于政府公共服务的日常应急服各体系，警察、消防和医疗救护等）整合起来，形成和平时期应对各种自然或人为灾害的综合管理体系如美国著名的费马（FEMA,即联邦应急管理署），其前身就是国防部的民防局（Defense Civil Preparedness Agency）;加拿人应急管理的主管机构应急准备署（EPA）,在公共安全与应急准备部组建之前，也是属于国防部的一个负责民防工作的机构；新西兰的应急管理机构是民防与应急管理部，从其名称就能看出民防与应急管理的历史渊源在欧盟国家，曾经有一个相当于应急管理的术语非常流行，即国民保护，它直接来源于民防，但现在已有逐步为应急管理取代之势因此我们不难理解，欧美许多学者把“应急管理”看成是冷战结束后,众多取代“民防”概念的术语之一民防所关注的，是使国民免于军事攻击，包括核打击要防御外敌的大规模海陆空进攻乃至核打击，尽可能保护国民在战争时期免受伤害或减少伤害，是一项非常艰巨的任务。

因此，民防理论非常重视平战结合、综合规划、资源整合，强调从个人到社区到政府的各层级协调、沟通与联动，强调综合运用各种技术、经济、社会和军事手段的管理流程体系建设现在把这一套“冷战思维’推广到整个应急管理领域，对于克服这一领域由于受技术官僚和各类专家主导而形成的一些诸如重技术轻管理、重分工轻合作等局限是有益的比如从技术层面看，各类突发事件的应对措施千差万别，消防与抗洪完全是两个概念，所谓水火不相容，所以长期以来这两个部门各搞一套但从管理的层面看，各种突发事件的基本应对措施则是相同的例如，对于任何突发事件的处置，无非是现场确认、现场隔离、人员撤离和安置、紧急搜救等而对于任何突发事件的预防，都可以纳入风险源的确认、风险评估、制定和执行风险管理措施等这一标准的风险管埋模型之中对于各种突发事件的准备，则不外乎制定预案、根据预案配置和准备各种应急资源、定期组织预案演练和修订预案等从理论上看，应急管理通用模型是对既有的风险管理、危机管理、灾害管理、应急服务、民防和公共安全等理论体系的整合、综合与概括根据目前流行的通用理论模型，一个完整的应急管理周期包括 4 个环节步骤（如图 1）：预防、准备、响应和恢复。

在新西兰，称为 4Rs，即Reduction，Readiness,Response,Recovery预防即减灾,就是防止风险、危险或灾自转化为灾难从技术上看，有一些风险或灾害是可以防止的，还有一些则是防止不了的，如地震即便从目前科学技术发展的水平上看完全可以队止的风险或灾害，我们也不一定要采取那样的手段，以确保绝对安全，因为那有可能意味着我们不能忍受的高成本、民代价、而对丁目前还不能完全防止的风险或灾害，我们则可以通过预防减少灾害发生后所造成的损失因此，预防又称为减灾，即降低风险、化解危机和减少损害预防区别于其他 3 个环节之处在于预防手段的长期性，它采取的都不是短期有效的应急措施，而是长期有效的日常性措施如工程抗震，就是通过提高建筑物或其他工程的抗震性能而达到减灾目的；而塔建防震棚并不能真正防震，它属于应急准备或响应措施，着眼的是短期的临时性应急需要预防的第一要义或根本原则，是在手段的经济性与结果的安全性之间求得平衡，即用最经济的手段把各种可能发生的突发事件所造成的影响控制在社会可以忍受的水平上国际减灾专家 FredCuny 说过,从某种意义上看，唯一真实的灾害是经济灾害预防就是预先支付经济成本，换取突发事件发生后所造成的人员伤亡和经济损失。

预防措施分为技术性与制度性两类，前者如工程抗震措施，后者如地震带的国土利用规划等灾后重建过程中采取的各种预防措施，如北川县城重建选址规划等，也可以视为恢复重建的一部分内容因此，预防与其他 3 个环节的区分主要是逻辑上的，在时段上则有可能与其他 3 个环节重合并构成其内容如前所述，凡是着眼于长远可持续性的措施，都属于预防性措施正因为从预防的角度考虑，Cuny 等专家们才认为，应急管理周期应该把诸如基础设施、公众危机意识乃至公平正义等长期性工作议题考虑进来，这在发展中国家尤其重要准备即为可能发生或即将发生的突发事件做好应对准备，其核心机制是预案管理预案即预先准备的应对方案，然后根据这个方案的需要，做好组织准备、人力资源准备、财政准备、应急物资和设备等方面的准备预案管理包括预案制定、预案演练和预案修订，其中以演练最为重要通过演练可以检验各方面的准备是否到位，发现和解决各种组织协调与配合方面存在的问题，也时以检验预案本身的可操作性，为预案修订提供依据根据上述通用理论模型，应急准备的另一内容是预测预报和预警这是一项技术含量很高的工作，由少数受相关专业训练并有丰富实践经验的专业人员完成在我国，则习惯上把它与预防放在一起。

在欧美等国的应急体系中，这一块工作似乎不太受重视，笔者认为原因并不在于它不重要，而是应急管理者们不用为之操心它由少数训练有素的专业人员进行，而它的改善在很大程度上取决了整个科技水平的发展，应急管理者只需要建立好预警制度，保障及时传送或发布相关预警信息就可以了对于具有冷战时期民防血统的欧美应急管理体系而言，这一方向的知识准备、技术手段和制度建设都是非常允分的，针对大众和相关组织的预警演练也是经常进行的，因此管理者们似乎显得不太重视了在我国近年来出台的相关法律性文件中，预测预警往往有专章论述，与预防和准备的地位相等，因此有人把它看成是应急管理周期中一个独立的环节或阶段也就不足为奇了响应即处置，在预防有效、准备充分的情况下，所谓响应就是按照预案走程序而己其基本程序包括现场确认（掌握现场的详细情况）、现场隔离、结合预案和现场情况形成处置方案、人员撤离（如果有必要）、现场搜救、抢修和抢险等它更像一场军事作业，现场即阵地，一方面是战斗人员（应急响应者，如公安、消防、医护等）迅速进入阵地，各就各位，各司其职；另一方面是组织非战斗人员有序撤离国外一般把参与应急响应的人员分为几类，日常应急服务机构（消防、警察、救护等）为一级响应者，他们是得到法律授权的首先进入现场者，其他救援和后援组织为二级、三级响应者，一般没有首先进入现场的授权。

在英国，相关业务主管部门也列入一级响应者序列如发生病牛病，农业部等相关机构就进入一级响应者序列响应的第一原则是必须在确认安全的情况下进入现场展开救援行动，以免出现次生性伤亡；第二原则是一切以挽救生命为要，力争在黄金 72 小时内拯救更多的生命恢复与响应的区别在于，响应着重于满足即时的短期需要，如搭建活动板房；而恢复则着眼于在受影响地区全面重建正常的社会经济生活秩序，从重要基础设施，到就业、社区与邻里关系重建等恢复期有一种“机会窗”可利用，即有一些平时不受欢迎或不怎么得人心的预防措施，这个时候可以利用本地居民对灾害的记忆犹新而推行也可以说，恢复时期是执行预防规划、落实各种预防措施的绝佳时机在美国，《国家响应计划》对于恢复过程中如何运用根据《国土安全法案》提供的资源进行了具体规范，联邦政府往往是灾区恢复重建的主要技术装备和财政金融援助者不同国家和地区、区域的应急管理体系因其自然条件、经济发展水平、社会制度和文化传统的不同而各具特色，而通用模型从提出到基本成熟，则反映了各具特色表象背后的共性、共识和共同追求在这种共向追求中，目前新西兰、澳大利亚和美国走在最前面，其应急管理体系的纵向与横向整合度最高，政府应急资源集结于基层第一线并根植于杜区，可以说更接近于通用模型的理想目标。

而英国等则差一些，尚处于部门管理向多部门协调模式的转型中，与我国和许多发展中国家相比只是五十步与百步的区别相对于政府的应急管理，各类机构、企业、民间组织和社会团体自身的应急管理，以前一般称危机管理，现在则称为业务连续性管理，即保障自身主要业务不因各种突发情况而中断或中断后能尽快恢复，而进行规划和准备，并采取相应措施，从而尽可能降低各种突发事件对自身生存与发展的影响如矿山的安全生产措施和影剧院的备用发电机等，都属于 BCM 的范畴关键词二：应急机制直属英国内阁办公室的 EPC（Emergency Planning Colleague,应急规划学院）,是英国应急管理培训的“最高学府”，类似于美国的 EMI（Emergency Management Institute,应急管理学院).EPC 最早是一个距约克城约有一个多小时车程的偏僻农庄，后成为一所警官学院，冷战时期则成为一所民防培训机构，冷战后的 1989 年才改组为现在的 EPC它现在的雄心是成为英国跨部门研讨和分享地急管理“好实践”的国家论坛EPC 规模不大，但每年培训人次达 6000以上培训形式主要是短期的研讨班和讲习班，一般 3 至 5 天，少有一周以上的；课程内容五花八门，从制定一个社区应急计划到运作一个现场新闻中心，或开办一个灾民接待处等，都属于应急管理领域的“好实践”。

在我国“好实践”相当于以前的经验交流，即现在的案例研讨EPC 的专职教师现在是清一色的退役军官，辅以少量兼职的专家学者他们的院长迈克尔将军说，以前也有几个专家作为专职教师，后来都不再续约了因为迈克尔将军认为，军官最懂培训，军。