河北省城市化进程中的土地利用问题.pdf

经济论坛经济论坛经济论坛!““#!““#!““#···!“!“$%城市化是实现现代化必不可少的战略任务， 河北经济社会发展受资源尤其是土地资源条件的约束与引导， 其城市化进程必然要以发展经济、 协调生态环境为前提 健康的城市化过程有利于实现土地资源合理开发、 利用、 保护及有序转化； 而恶性的城市化过程将会导致土地资源浪费、 环境污染等问题的进一步加剧 城市化在引起城市用地扩展的同时， 还必然引起土地利用方式和土地利用结构的变化， 导致土地权属关系和经济关系发生变化 因此， 研究河北省城市化进程中存在的土地利用问题，对节约保护耕地， 促进土地资源可持续利用、 城市化健康发展具有十分重要的现实意义一、 农村居民点呈扩张趋势， 双重占地严重伴随我省城镇化水平的提高， 理论上农村居民点用地应逐年减少 据河北省统计年鉴， !“““ 年农村居民点面积为 #$“%& ’平方公里， 农业人口为 ()** 万人， 人均用地 ’+“& + 平方米； !““’年为 #$’#& ) 平方公里， 增加 ’(& ! 平方公里， 农村居民点用地仍呈逐年增加之势 而 !““’ 年河北省农业人口由 !“““ 年的 ()**万下降为 ())* 万， 净减少 )“ 万人， 农村人口总量和比例已呈下降趋势， 但是人均用地却增为 ’+!& ! 平方米。

农村人口数量减少与农村居民点用地增加这一矛盾特点，主要表现为农村居民点空心村现象加剧， 农民离土不离乡、 双重占地、 多重占地十分普遍， 造成土地闲置浪费， 农村人均占地水平严重超标； 另外， 农村宅基地的近乎无偿使用， 更加剧了这一矛盾 目前我省农村居民点缩减趋势还未形成， 缩减农村居民点的有关政策、 措施还未到位， 进城农民如何退出其农村宅基地的有效机制尚未形成二、 耕地资源人均数量少、 人地关系趋于紧张!“““ 年底， 河北省总人口为 **$% 万， 人均拥有土地 %& ! 亩，人均耕地 ’& () 亩 同时耕地资源的总体质量不高， 据统计， 全省耕地水热条件好、 土壤肥力高、 排灌设施完善、 抗灾能力强的稳产高产农田， 占耕地总量的 !+& %%, ； 中产田占 )%& )%, ； 低产田占 )’& #%, ； 而不宜作为耕地需生态退耕的占 (& !+, 全省一等耕地主要分布在太行山山麓平原、 燕山山麓平原和中部平原， 这些地区既是河北省经济发达地区， 又是城镇发展的密集地区， 同时也是耕地保护的重点地区， 城镇建设与农业发展争占耕地的矛盾十分突出 这就给我省环京津、 环省会城镇群进一步发展壮大， 拓展必要城市空间与保护耕地， 特别是保护优质高产农田带来了矛盾。

八五” 、“九五” 期间， 河北省经济快速增长， 各类建设以及农业结构调整占用大量耕地， 加上人口不断增长， 人地矛盾日益突出 据河北省经济年鉴统计， ’##“ - !“““ 年的 ’“ 年间， 全省净减耕地 ’)(& “ 万亩， 年均减少 ’)& ( 万亩； 人口增加 (’( 万人， 年均增加 (’& ( 万人 ’##“ 年以来全省人均耕地以每年 ’& ( 个百分点的速度急剧下降， 直接威胁着河北省可持续发展 随着经济和社会的发展， 今后全省各类建设尤其是交通、 水利等重点基础设施和城市建设还不可避免地要占用相当一部分耕地， 生态退耕还要减少一部分耕地， 人口还将继续增加， 到 !“!“ 年以前， 即使全省耕地总量不减少， 人均耕地仍将呈下降态势， 人地矛盾将更加突出三、 建设用地供需矛盾日益突出、 实现耕地总量动态平衡任务艰巨随着城镇化发展， 占用土地不可避免， 但城镇建设占用的大多数是城镇周围的高产稳产农田 据统计 ’### - !““! 年的 % 年间， 全省各类建设占用耕地达 %“(%#& # 公顷， 年均 ’“’)$& ( 公顷（合 ’(& !’ 万亩） 随着经济发展和城镇化进程的加快， 今后各类建设占用耕地规模将呈稳定增加趋势。

根据 《河北省城镇体系规划 （!“““ - !“!“） 》（征求意见稿） ， !“’“ 年与 !“““ 年相比， 预测地级市需增加 !%$““ 公顷， 县级市增加 ’(!*“ 公顷， 县城增加)#%’“ 公顷， 建制镇增加 ’)+!“ 公顷 也就是说， 城镇建设就需要占用 #)’#“ 公顷 （合 ’)#& + 万亩） 农地 按 $“, 占用耕地计算， 则需要占用耕地 *(!)) 公顷.#$& +( 万亩， 年均 #& + 万亩/ 根据 《河北省土地利用总体规划 （’##$ - !“’“） 》 ， 国家下达给河北省各类建设占用耕地指标年均 ’“ 万亩， 仅能满足城镇发展的需要， 而工矿、 交通以及农村居民点建设占用耕地指标则无法保障 所以河北省在规划期内的各类建设对耕地的需求量与可供应量之间矛盾十分突出目前河北省可供开发的耕地后备资源总量有限， 在未被利用的 )#!& % 万公顷土地资源中， 可供开垦种植粮食的后备土地资源不足 ’$ 万公顷， 而且垦造耕地所需的投资成本也较高 据分析， 全省农田整理增加耕地面积的潜力约 ’% 万公顷 !““’ 年河北省农村居民点占地 #$& ’# 万公顷， 河北省城镇体系规划预测 !“’“ 年， 城市化水平将达到 %), ， 农村人口为 %“’+& ( 万， 如果按人均用地 ’+“ 平方米计算， 全省农村居民点占地 $!& )) 万公顷， 经整理可退宅还耕的潜力将有 !%& +* 万公顷。

从耕地后备资源潜力总量分析， 通过土地开发整理实现耕地数量平衡是可能的， 但土地开发整理所需投资成本高， 尤其是农村退宅还田增加耕地所需的投资更大 据浙江省农村宅基地整理试点和苏南农村宅基地整理提供的材料， 每退宅还耕 ’ 亩， 需投资 ’“ 万元左右， 依河北省目前的经济实力还难以为继 另外， 尽管耕地后备资源的开发整理可以使全省耕地总量得到数量上的平衡， 但新开发耕地在质量上难以替代城镇建设所占用的优质高产农田， 实现耕地总量动态平衡的任务十分艰巨四、 城镇土地利用结构有待进一步调整!“““ 年河北省城市工业用地比重为 !!& %!, ， 人均工业用地面积 !(& +% 平方米 部分城市工业用地甚至超出国家规定控!尚国王非路红卫河北省城市化进程中的土地利用问题主 持 人： 王 月 霞! !!“#“$%! &’%()#*!“#“$%! &’%()#*区域经济区域经济!“!““#!““#!““#···!“!“$%经济论坛经济论坛经济论坛制指标， 如唐山市的工业用地比例高达 !“# ， 远超过国家规定的工矿城市工业用地比重不宜超过 !$# 的标准 而国外城市工业用地一般不超过城市用地的 %&# ， 即使在工业高度发达的日本，其工业用地比重也仅为 %$# ’ %&# 。

年全省城市道路广场人均占地仅 )* (“ 平方米， 处于国家规划推荐指标的下限 唐山市人均道路用地面积仅为 !* + 平方米， 占城市用地比重的 !* (# ， 远低于国家规定的最低标准 按现代交通要求， 人均道路用地最低需达到 %$ ’ %( 平方米 我省城市道路拥挤， 交通网络不健全， 显然不适应现代化城市发展的需要 年全省城市人均绿地为 ,* &, 平方米， 占地比重为-* &,# ； 其中省辖市占地比重为 ,* %!# 、 县级市占地比重为&* ($# ； 均未达到国家规定的人均绿地大于 “ 平方米、 占地比重)# ’ %&# 的用地标准， 城市环境质量低下河北省城市商服等第三产业用地总体水平低， 仅占用地比重的 %$* -# ， 按照国外统计资料， 第三产业在国内生产总值中的比重为 +$# 时， 第三产业用地比重要达到 %&# ； 当第三产业占./0 的比重上升至 -$# 1 ,$# 时， 第三产业用地为 !$# 左右目前， 我省城市第三产业用地远低于合理结构， 第三产业用地有待进一步扩大五、 城市用地布局不合理， 土地利用效益有待充分发挥目前， 河北省多数城市中心区的 “黄金地段” 仍被一些占地大、 污染重、 效益低的工业企业占据， 导致城市土地利用的空间布局严重背离土地价值构成， 优地劣用问题突出， 利用效益低下， 亟待优化城镇内用地结构， 按照市场经济规律， 实现城区土地应有的价值和功能。

城区企业在生产过程中产出 “三废” 和噪声， 已成为城区的主要污染源， 不仅影响城市环境， 而且由于位于城市中心区， 用地紧缺， 企业自身发展也受限制目前河北省小城镇除县城外有建制镇 ,&) 个， 小城镇建设缺乏统一规划， 布局分散， 其中大部分是以小集镇和工矿点为基础建立的， 城镇经济薄弱， 城镇建设缺乏规划约束， 受比较效益驱动， 用地布局松散， 沿公路布局， 抢占条件优越的地段建设 据调查， 个别建制镇紧凑度尚不足 +$# 城镇内穿插不少的闲散地， 人为形成了一些难以综合利用的边角余地或建设死角六、 土地收益分配有欠公允由于对 “公共目的” 缺乏明确界定， 在实际征地过程中， 滥用土地征用权、 以商业赢利为目的的征地现象时有发生 按 《土地管理法》 规定， 征用耕地的土地补偿费为耕地被征用前三年平均产值的六至十倍 补偿价格难以反映土地实际价格， 导致土地征用费用远低于土地出让价格 村集体和农民一般只能得到相当于土地价格 %$# ’ ($# 的征地补偿安置费 这一方面剥夺了村集体和农民永续获得土地增值收益的效益权， 损害了农民利益，同时易引发一系列社会问题； 另一方面各级政府为追求土地出让收益， 尽可能征用农民土地， 农民以低额的征地补偿费失去土地， 却要用高额的市场出让价进城使用土地， 结果导致农村最稀缺的要素——— 土地流入城镇， 而农村最过剩的要素——— 劳动力大量滞留在农村， 使人口转移与土地转移不能同步进行。

总之， 河北省城市化进程中存在的土地利用问题复杂多样，土地资源管理工作既要满足城镇化发展对建设用地的合理要求， 又要实现全省耕地总量动态平衡， 确保河北省经济、 社会可持续发展 所以在推进城市化过程中， 要注重实现土地利用方式的根本转变， 优化土地利用结构， 提高土地利用效率， 建立起合理用地、 集约用地的新机制 要充分发挥土地资源管理对河北省建设经济强省， 促进城镇化进程的推动作用 在宏观上， 通过加强土地利用规划管理， 积极引导城镇化进程； 在微观上， 通过健全城乡土地市场机制， 促进城乡建设用地的合理利用 同时在国家法律法规指导下， 注重完善省内相关配套政策， 创造有利于城镇化发展的土地政策环境作者单位： 石家庄经济学院）一、 加快我省城镇化进程的战略意义%* 城镇化是实现工业化的主要推力 城镇化是工业化的孪生兄弟， 二者结伴发展， 互促互进 城镇化为加速工业化创造了条件， 而工业化又为城镇化提供了物质基础 如果二者不协调发展， 都将造成经济不能持续发展 从世界城镇化与工业化共同发展的经验看， 在工业化的加速发展阶段， 为了产生工业化发展所需的外部经济、 聚集效应和广大市场， 城镇化应快于工业化的发展速度。

一般认为， 城镇化水平与工业化水平之比值的合理范围加快河北省城 镇 化 进 程 的 建 议!刘晓鸾贾素娟主 持 人主 持 人主 持 人：：： 王 月 霞王 月 霞王 月 霞!“#$#%&“ ’(&)*$!“#$#%&“ ’(&)*$区域经济区域经济! !。