关于土地征收中群体事件的法律问题探讨

1、关于土地征收中群体事件的法律问题探讨王亚彦（湖南大学，湖南省、长沙市，410006）摘要： 近年来，在我国因土地征收纠纷引起的群体事件频发，如，江苏邳州事件1、广西梧州事件2、云南 昭通事件3等等。此种类型的群体事件现已成为威胁我国社会稳定、和谐发展的重要因素，已成为不可回避 的客观现实。本文根据我国土地征收中群体事件的现状，从政府、农民自身、社会、法制等四个方面探讨 土地征收中群体事件的法律问题，研究其缺陷、分析其成因，进而完善土地征收中的法律制度、约束土地 征收中的行政行为、依法维护土地征收中农民的合法权益、健全社会救济机制，以降低土地征收中群体事 件的发生率，维护社会的稳定与和谐。关键词：土地征收 , 群体事件 , 法律问题 , 对策 一、引 言 土地征收在我国是指国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收和国家为了公共利益的需要征收未到期的国有土地使用权两种形式。4本文仅从国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收这一方面引发的群体事件进行法律探讨。 现今， 在我国的土地征收 中，由于相关法律缺失、不完善，相应部门不依法行政、滥用职权等，使得相当数量的农民 在土地征收过程中

2、合法权益受到侵害，由此引发了一系列的群体事件。因此，正确对待土地 征收中的群体事件， 认真分析其形成原因， 完善相应的法律制度、 约束相关部门的行政行为、 依法维护土地征收中农民的合法权益， 关乎城镇化进程的发展、 新农村的建设和社会的稳定， 更关乎社会主义和谐社会的构建，意义十分重大。进而本文从政府、农民自身、社会、法制 等四个方面探讨土地征收中群体事件的法律问题，研究其缺陷、分析其成因，并提出应对之 策。 二、土地征收中群体事件的概述 （一）“群体事件”、“土地征收中的群体事件”的概念 群体事件是指聚众共同实施的，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序、危害公共1 2010 年 1 月 7 日,邳州市河湾村百余名村民在保护本村耕地时,与受雇的 200 多名手持棍棒、 砍刀欲强行征 用该村耕地的人员发生了群体性冲突,导致村民死一伤。 22010 年 10 月 13 曰,广西自治区梧州市苍梧县龙奸镇农民因为土地被强行征用而没有得到合理的安置赔偿, 阻止工程人员施工,同时耍求公安局释放前一天被抓的村民， 在遭到当地乡政府的拒绝后,引发更加激烈的冲 突。3 2010 年 11 月 2 日,

3、 云南翁昭通市昭阳区风凰办事处村民的土地,因为兴建昭鲁高速通道被以国家名义征 收。当村民得知此次征地实际上是昭通市市长伙同开发商暗箱操作从中渔利时，便忍无可忍,开始了维权抗 争 。4李宏伟.农村征地引发的群体牲事件立法对策研究初探J.中央社会主义学院学报,2013（4） 安全，侵犯公民的人身安全和公私财产安全的行为。5很明显，按此规定，群体事件是违法 行为。但是，在现实的土地征收中处于弱势地位的农民为了维护其自身合法权益，往往采用 了一些非法手段，从某种程度来说土地征收中群体事件属目的正当，形式违法的公共事件。 本文所论述的土地征收中群体事件主要是指由土地征收过程中产生的矛盾引发， 从而形 成一定规模、造成一定社会影响的违法公共事件。其一般表现为：以土地征收中的矛盾为基 础，以农民合法利益受损害为动因，以临时性的群体参与为特征，以极端行为为表现形式。 此类群体事件频繁爆发，究其原因，除了法律本身对农民土地权益保护存在缺陷外，相应部 门不依法行政、滥用职权，农民正当的利益诉求受阻也是其中的重要原因。 （二）研究我国土地征收中群体事件的法律问题的重要性 近年来，随着城市化进程的加快，政府不

4、得不频频进行土地征收。然而，由于在土地征 收过程中政府不依法行政、滥用职权，农民自身依法维权意识缺乏，社会保障缺失，加之未 建构健全的法律纠纷解决机制。使得在土地征收中产生的许多纠纷不能得到及时有效的解 决，导致部分地区群体事件频发，严重影响了社会的稳定。在构建和谐社会已成为当代中国 时代主题的前题下，如何建构完善的土地征收法律体系、依法约束政府行为、提高农民依法 维权意识，进而解决土地征收所引发的群体事件，具有重大的现实意义。 三、我国土地征收中群体事件的现状 现阶段，随着我国工业化的快速发展，对土地的需求也与日俱增。使得政府不得不频频进行土地征收。然而在土地征收的过程中补偿标准的不公平和不公正导致了大量的群体事件，严重影响了社会的稳定。据2013年社会蓝皮书认为，现阶段我国社会处于矛盾的多发时 期，且社会矛盾复杂而多样。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体事件多达数万起甚 至十余万起，其中因土地征收引起的群体事件占一半以上。6且具有以下几方面的特征。 1.密集性。 近年来我国各地接连不断的发生了许多轰动全国的群体事件， 且这些群体事 件大多与土地征收有关，如，江苏邳州事件、广西梧

5、州事件、云南昭通事件、江苏苏州事件 7等等。仅2013年一年，云南普宁一地因土地征收而引发的群体事件就多达三起，密集程度 十分之高。 2.破坏性。 总结最近几年因土地征收引发的群体事件可知, 群体事件中农民使用的方式 越来越极端,破坏的激烈程度变得越来越髙。如今，农民通常釆用冲击市政机关、攻击政府 工作人员和执法人员、阻塞公路铁路等造成交通瘫痪、打砸抢烧公私财物等。这些行为不仅 酿成了巨大的伤亡惨剧,还给社会以及国家造成了巨大的损失,严重影响了广大人民的生产 生活秩序以及社会和国家稳定，具有极大的破坏性。 5公安部制定的公安机关处置群体性治安事件规定第二条;黄学贤，陈峰.城镇化进程中农村群体事件的 法治化路径探析J.学习论坛,2010（9）6 中国社会科学院发布的2013 年中国社会形势分析与预测7 2010 年 7 月 14 日、15 日苏州市高新区通安镇上千农民因征地拆迁问题向镇政府讨公道，被当事官员激 怒后，碰坏部分办公设备，山领政府大楼，引发了群体事件。3.暴力性。无论是江苏邳州事件，还是广西梧州事件，都包含着暴力冲突。在这些群体 事件中，经常出现农民同一些手拿棍棒、砍刀等的征

6、地方相对持，进而爆发一系列的暴力冲 突。 4.利益性。 分析近年来我国发生的， 诸如江苏邳州事件、 广西梧州事件、 云南昭通事件、 江苏苏州事件等群体事件。 无不是因为农民的利益受损， 农民为了维护自身利益而愤起抵制 征地行为，进而同征地方发生了激烈的利益冲出。双方为了维护各自的利益各不相让，进而 就引发了群体事件。 四、土地征收中群体事件的法律问题分析 本节主要从政府方面、 群众自身方面、 社会方面和法制方面等四个方面分析引发土地征收中群体事件的法律问题。 （一）政府方面的法律因素 1.分税制改革的缺陷是土地征收中群体事件产生的根源 1994年的分税制改革是新中国成立以来财政管理体制的一个重大进步， 从此， 中央和地方开始了“分灶吃饭”。8然而，由于本次分税制改革中将财税权上收、事权下放，并且税源过于集中，增值税、企业所得税、个人所得税等增收潜力巨大的税种被列为中央税或者共 享税，地方税的税率及税基完全由中央政府确定，导致地方政府财政吃紧。地方政府不得不 靠出卖土地来增加自身的财政收入，因此，在征地的过程中政府不得不“低价买入，高价卖 出”，赚取本应属于农民的土地收益，并很少依法给予

7、适当的补偿，损害了农民的利益。作 为弱势群体的农民为维护自身的利益往往不得不采取一些非正当的手段同政府的征地行为 相抗争， 导致政府同农民之间的矛盾突出， 政府在处理此类矛盾时稍有不当就引发了群体事 件。 2.政府不依法行政、滥用权力 （1）征地程序违法，导致农民抵制 根据我国土地管理法及其实施条例对土地征收程序的规定。国务院和省两级政府才拥有农用地转用审批权和征地审批权，县市人民政府只享有执行权。在我国，土地征收 的程序包括四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。然而在 现实中政府很少遵守征地程序，往往是政府依据较低的补偿标准直接从农民手中取得土地， 然后转手以高价卖给使用单位，从中赚取高额差价。严重损害了征地农民的利益，导致征地 农民的抵制，进而诱发群体事件，如云南昭通，当地政府官商勾结，不按程序征地引发了农 民的不满，导致了云南昭通事件的发生。 （2）征地手段不当，直接诱发群体事件 分析最近几年我国土地征收引发的群体事件可知， 其中一个重要的导火索就是征地手段不当，这些不当的征地手段直接引发了一系列的 “暴力对峙”、“自焚悲剧”等等事件。8李宏伟.农村征地

8、引发的群体牲事件立法对策研究初探J.中央社会主义学院学报,2013（4）原本农民因利益受损、 人身安全得不到保障就使得其不满情绪受到了极大的激发， 进而使得 征地双方的矛盾不断恶化， 再加之采用暴力等不当的手段进行征地使得农民更加愤怒。 因此， 暴力征地所引起的群体事件，现已成为影响社会稳定、破坏社会和谐的重要因素。几乎在所 有的暴力征地事件中， 本应保持中立的地方政府却站到了农民的对立面， 为暴力征地或亲自 上阵、或极力辩护、或摇旗呐喊，加剧了农民对政府的不满情绪，直接导致了群体事件的产 生，如江苏邳州，农民同受雇的暴力征地人员直接发生冲突，导致了江苏邳州事件。 3.行政救济局限性大，不能有效化解群体事件 在我国，政府对集体所有土地的征收是一种行政行为，而不是简单的市场行为，这就导致了征地中农民受损的利益要通过行政救济来维护。 然而， 现实中作为行政救济手段的行政调解、行政裁决、行政复议和信访等行政救济机制的法律效力和程序保障不足，解决纠纷的 作用较弱。当该种行政行为侵犯农民的利益时，农民很少能得到相应的行政救济。如，我国 的 行政诉讼法 明确规定法院受理的行政诉讼案件是涉及相对人利

9、益的具体行政行为的案 件， 而把抽象行政行为的案件排除在司法审查的范围之外。 抽象行政行为是指行政机关做出 的行为，是针对不特定的公民、法人或其他组织的，它具有普遍的约束力。具体行政行为产 生的影响是针对个别的、具体的行政相对人而言的，而抽象的行政行为则是针对大众的、广 泛的社会群体而言的。9因此，土地征收在一般情况下就被认定为了抽象的行政行为，被排 除在了司法审查的范围之外。加之在实践中行政复议的独立性、公正性的欠缺、行政复议虚 化的现象比较严重等问题， 使得农民在实践中很少能通过行政救济手段来维护自身的土地权 益。 在自身利益无法在正当程序下得到有效保护的前提下， 农民不得不采取其它不当手段进 行维权，进而导致了群体事件，如江苏苏州事件10。 （二）农民自身的法律因素 1.农民权利意识的增强 在我国，由于受历史和传统文化的影响，长久以来广大农民的法治意识十分淡薄，依法 行事的法律观念远远没有养成。 改革开放以来， 随着依法治国方略的实施和普法宣传活动的 展开，农民的民主意识、权利意识、法律意识逐步增强，民主参政、民主决策的意识也越来 越强烈。因此，在农民拥有强烈的维权意识的前提下，就会运用各种方式进行维权，其中就 包含一些过激的方式，这些方式往往易导致群体事件。 2.依法维权意识的缺乏 虽然农民维权意识增强， 但由于我国传统文化注重人治、 重权、 轻诉， 所以当农民之间、 农民与政府间、 上下级之间出现纠纷或利益摩擦时， 农民往往就通过聚众闹事等可以对领导9 刘颖.论司法审查行政行为的范围 J.辽宁师范大学学报：社会科学版,2006(6)102010 年 7 月 14 日、 15 日苏州市高新区通安镇上千农民因征地拆迁问题向镇政府讨公道， 被当事官员激怒 后，发生了群体事件。5造成压力、引起政府注意的方式来解决问题11。而当这种方式产生效果后，人们便会纷纷效 仿，从而不愿通过正当的法律路径来维权。再加之很多基层单位、职能部门一贯漠视农民的 疾苦， 导致了农民对基层单位、 职能部门的极度不信任， 让他们形成了 “找政府不如堵道路、 影响越大问题越好解决”的不良的问题解决方式，从而把上访、聚众闹事等非法律渠道作为 谋求问题解决的最直接最有效的方式， 而不是依法进行维权， 这也是导致土地征收中群体事

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