2021年新《行政处罚法》重点对比解读--1

1、2021年新行政处罚法重点对比解读-1XXX目录CONTENTS政处罚的定义与种类一行政处罚的设定二首违不罚三行政处罚权下移制度四行政执法协助制度五完善行刑衔接制度六政处罚的定义与种类一（一）新旧法条对比原行政处罚法新行政处罚法（新增）第二条行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。第八条行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。第九条行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。（二）条文解读1、行政处罚的定义行政处罚法第二条规定了行政处罚的定义，系本次修订新增条款。修订前的行政处罚法未对行政处罚作出明确界定，无法为判断“何为行政处罚”提供明晰标准，给行政执法实践带来了一

2、定困难。本条规定明确了行政处罚的概念，有利于保障行政机关依法作出行政处罚，保护行政相对人合法权益。行行政政处处罚罚法法第第二二条条规规定定：“行行政政处处罚罚是是指指行行政政机机关关依依法法对对违违反反行行政政管管理理秩秩序序的的公公民民、法法人人或或者者其其他他组组织织，以以减减损损权权益益或或者者增增加加义义务的方式务的方式予以予以惩戒惩戒的行为。的行为。”根据该规定，行政处罚的构成要件至少可以概括如下：第一，行政性，即行政处罚的实施主体是具有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。第二，外部性，即行政处罚是针对行政相对人即公民、法人、其他组织作出的。第三，违法性，即行政处罚针对的是违反行政管理秩序的行为。第四，惩戒性，即行政处罚是通过减损权益或者增加义务的方式进行惩戒。2、行政处罚的种类行政处罚法第九条将现行法律规定中已经明确规定、行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入行政处罚的法定种类中去。与修订前的行政处罚法相比，增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。（1）“通报批评”属于申诫罚。不同于警告，通报批评主要表现为在一定范

3、围内对违法行为人的违法事实予以公布，其知晓范围明显大于警告。中华人民共和国慈善法等法律法规均有关于通报批评的规定。（2）“降低资质等级”系行政机关对违法行为人通过降低资质等级的方式剥夺其从事生产或经营权利的行政处罚，属于资格罚。住建、卫生等监管领域的行政许可分成不同级别，不同级别的资质具有不同的经营范围，降低资质等级即限制其经营范围。降低资质等级被证书纳入行政处罚种类，实际上是对建筑法等法律、法规既有规定的吸收。（3）“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”属于行为罚。限制开展生产经营活动包括两种形式：（1）不得申请行政许可；（2）直接限制开展生产经营的业务范围、经营区域、经营期限等。限制开展生产经营活动是在原有生产经营范围的基础上加以限制，但生产经营活动并不停止，相对于责令停产停业而言范围和效果更轻。限制从业，是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人在时间和领域等方面实施经济和社会方面的职业限制。如食品安全法第一百三十五条第一款规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食

4、品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。责令关闭广泛存在于环境保护、安全生产等领域的法律规定与执法实践中，如环境保护法第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。责令关闭否定了行政相对人生产经营行为的存续，是较为严厉的一种行政处罚。（4）“法律、行政法规规定的其他行政处罚”为兜底条款。行政处罚法第九条前五项列举的行政处罚种类在执法实践中运用频率较高，具有典型性，但是，现行法律、行政法规中规定的其他行政处罚种类也都应属于合法有效的行政处罚种类。为避免挂一漏万，同时也为了给未来立法预留空间，行政处罚法进行了兜底式规定。3、行政处罚的判断结合前述对行政处罚法第二条、第九条的解读，判断某一行政行为是否属于行政处罚，应当采用形式判断和实质判断相结合的方式：首先，进行形式判断，即判断该行政行为是否属于新行政处罚法第九条列举的行政处罚类型。其次，若该行政行为不属于行政处罚法第九条列举的行政处罚

5、法定种类之一，则应当依据行政处罚法第二条进行实质判断。只要该行政行为系针对行政相对人的违法行为而作出的一种对应性制裁，并通过减损权益或者增加义务强制行政相对人承受一种不利后果，即为行政处罚。行政处罚的设定二（一）新旧法条对比原行政处罚法新行政处罚法第九条法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定第十条法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定原行政处罚法新行政处罚法第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十一条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。原行政处罚法新行

6、政处罚法第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十二条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。原行政处罚法新行政处罚法第十二条国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚

7、权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。第十三条国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。原行政处罚法新行政处罚法第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。第十四条地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。原行政处罚法新行政处罚法（新增）第十五条国务院部门和省

8、、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。第十四条除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。第十六条除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。设定规定补充设定法律不限行政法规除限制人身自由以外的法律有规定，在法律规定的行为、种类和幅度范围内法律对违法行为未作出行政处罚规定，为实施法律可补充设定行政处罚地方性法规除限制人身自由、吊销营业执照以外的法律、行政法规有规定的，在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度范围内法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，为实施法律、行政法规，可补充设定行政处罚（二）条文解读设定规定补充设定部门规章尚未制定法律、行政法规的，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或国务院规定限额数额的罚款法律、行政法规规定的行为、种类和幅度范围内地方政府规章尚未制定法律、行政法规的，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或省级人大常委会规定限额数额的罚款法律、行政法规规定的行为、种类

9、和幅度范围内其他规范性文件禁止设定法律、法规、规章规定的行为、种类和幅度范围内2、新增补充设定行政处罚的程序法律规范天然具有滞后性，尤其是上升至法律层面，需要综合考量各领域、地区差异，不能随意进行修改，维护法律的稳定性、权威性。在实施法律过程，对于法律未作行政处罚规定的，可通过补充设定行政处罚，以满足实际需求，同时积累相关实践经验，为之后修法做准备。此外，考虑到各地实际情况不同，存在客观差异，适当扩大地方性法规设定行政处罚的权限是必要的。但是，对于补充设定行政处罚需要非常之谨慎，否则可能损害法的稳定性进而损害法的权威性。因此，必须明确补充设定行政处罚的范围、完善程序，增加约束性要求。本次修订了新增了程序性的规定：对于拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。3、新增行政处罚定期评估制度为了简政放权、优化营商环境，应当定期对已经设定的行政处罚进行评估，减少不必要的行政处罚事项，本次修订新增了行政处罚定期评估制度。具体如下：（1）评估的主体国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门。（2）评

10、估的对象行政处罚的实施情况和必要性。（3）评估后处理对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。首违不罚三（一）新旧法条对比原行政处罚法新行政处罚法（新增）第三十三条违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。（二）条文解读1、“首违不罚”的适用情形从该规定的字面意思去理解，如果要对行政相对人的违法行为依据“首违不罚”规则免予处罚，必须满足三个条件：一是行政相对人的行政违法行为必须是第一次作出或发生，二是该违法行为的危害后果轻微，三是当事人已经对违法行为及时进行了改正。此外，这一规则并非强制性适用，即使行政相对人同时符合上述三点要求，行政机关依然可以根据行政相对人的具体情况决定是否适用这一规则对行政相对人免除处罚。另外，还有一点在实践中需要注意，就是如果依据“首违不罚”规则免予对行政相对人进行行政处罚后，根据新行政处罚法第三十三条第三款的规定

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