政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析
6页1、1学会2014 年.第 8 期 政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析袁兆亿 政府购买社会组织服务是现代行政管理变革一个无法回避的问题,它不仅体现在公民参与公共治理的制度设计上,而且体现在服务型政府的建设上。政府购买社会组织服务是推进行政管理改革的方向,也是提高政府公共管理绩效,拓展行政管理创新空间,延伸政府公共服务能力的有效途径。在新形势下,不但要深化政府和社会组织的合作伙伴关系,而且要提高公共服务的专业化水平,努力探索与国际接轨且符合中国国情的政府购买社会组织服务的新模式,在战略层面上完善公共服务供给体制机制,提高公共服务资源的整体配置效率并发挥出最大化效果。二十世纪八十年代以来,以英国为开端的政府变革运动席卷全球,由此形成的新公共管理理论和服务型政府模式倡导改革政府公共产品供给机制,以提高政府公共管理绩效,随之而来的政府购买服务成为公共管理领域的重要理论课题,也是行政管理创新的现实课题。一、政府购买公共服务的本质和逻辑公共服务是现代政府的核心职能,也是当前我国政府转变职能的工作重点。政府向社会组织购买服务的本质是公共服务市场化,体现了我国
2、政府提出,让市场发挥决定性作用的内涵,也是服务型政府的实现方式之一。新公共管理理论认为,在本质上公共管理归根到底是公共服务,政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会,因此必须对政府职能定位进行重新认识,将购买公共服务作为政府履行职能的重要手段。政府作为公共服务的提供者,是政府在现代市场经济中的最基本角色之一,这是由公共物品特性及市场提供公共物品时存在市场失灵现象决定的,但是由于同样可能存在的政府失灵使得“第三方治理”模式应运而生,成为政府购买公共服务的重要基础。公共选择理论认为,没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供,非营利组织也可以提供公共服务,因此缩小政府直接提供公共服务的职能,扩大市场和社会组织的作用是必须的,既为发挥社会组织所具备的潜力提供了可能,也从内涵上推动了公众对社会管理的参与。新公共管理运动是社会发展的产物,重点在于围绕公共服务创新,以提高2政府回应公共需求的能力和效率。从历史发展的角度来看,虽然改革开放前的中国处于生产力水平较低时期,政府对公共服务领域的垄断有其特定历史作用,但随着社会发育程度大大提高,以及政府职能演变和转型,
3、构建完善的公共服务体系已成为新的历史要求。推动政府向社会组织购买服务是提高政府有效回应公共需求,弥补政府公共服务能力不足,改善公共服务效率与质量的重要途径,从推动政府职能转变和促进社会组织发展的战略视角来看,将公共服务委托社会组织实施是合理选择之一。二、政府购买公共服务的责任和边界从国际上看,非政府组织已日益成为全球治理体制中的重要新兴角色,在联合国的许多活动中,非政府组织不但具有正式法定地位,而且能够不同程度地参与和影响一些重大的国际决策,并以积极姿态参与到许多国际事务之中。由于非政府组织已成为一个国家综合国力的重要组成部分,因此加强政府与社会组织的互动合作日益成为一种新的发展趋势,其中重要的模式之一就是政府购买社会组织服务。英国是政府再造运动的首推者,一九九七年英国首相布莱尔执政后,致力于公共服务改革,将政府与公民社会之间的伙伴关系确立为国家政策,使得“伙伴关系”成为了现代公共治理中的一个重要理念被广泛实践。布莱尔将政府向社会组织购买服务的做法推而广之,强调各种社会力量参与到公共管理过程中。近十多年来英国的经验在发达国家被广泛借鉴,极大地丰富了现代国家“小政府,大社会”的发展模式和
4、具体内容,突显了公共服务新模式的更优效率和更佳公平方面所具有的卓著多功能性,由此成为现代行政新模式和政府国际竞争力的重要标志之一。新公共管理变革的内涵发展,不但要求合理地将政府公共服务职能,通过适当的社会化手段,转移给社会组织等非政府机构,而且追求公共服务社会化向更高层次的社会化公共服务转型,也就是把公共服务建立在社会化基础上,为此不但需要高度发达的社会化公共服务制度设计,而且需要健全硬件和软件高度配套的社会化公共服务基础设施,这是一个涉及多因素的复杂系统性目标,但也是社会发展的历史必然。世界银行二零零四年报告提出的公共服务责任框架,为建立政府购买公共服务的约束机制提供了重要参考。依据该框架,政府购买公共服务的核心责任3人是政府,只有负责任的政府,才有负责任的公共服务采购行为,政府应承担监管公共服务全过程的责任,而且必须引导社会公众尤其是服务对象对公共服务质量进行监督,以保障公共服务的有效供给。虽然按照政治契约内在规定性的要求,政府必须承担提供社会公共服务的责任,然而由于经济社会发展的阶段性,以及政府受公共资源和管理能力所限,不可能满足无限的公共服务需求,如果超过了政府的能力,公共服务
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