政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析

1学会2014 年.第 8 期 政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析政府购买社会组织服务的改革逻辑及路径探析袁兆亿 政府购买社会组织服务是现代行政管理变革一个无法回避的问题，它不仅体现在公民参与公共治理的制度设计上，而且体现在服务型政府的建设上。政府购买社会组织服务是推进行政管理改革的方向，也是提高政府公共管理绩效，拓展行政管理创新空间，延伸政府公共服务能力的有效途径。在新形势下，不但要深化政府和社会组织的合作伙伴关系，而且要提高公共服务的专业化水平，努力探索与国际接轨且符合中国国情的政府购买社会组织服务的新模式，在战略层面上完善公共服务供给体制机制，提高公共服务资源的整体配置效率并发挥出最大化效果。二十世纪八十年代以来，以英国为开端的政府变革运动席卷全球，由此形成的新公共管理理论和服务型政府模式倡导改革政府公共产品供给机制，以提高政府公共管理绩效，随之而来的政府购买服务成为公共管理领域的重要理论课题，也是行政管理创新的现实课题。一、政府购买公共服务的本质和逻辑公共服务是现代政府的核心职能，也是当前我国政府转变职能的工作重点。政府向社会组织购买服务的本质是公共服务市场化，体现了我国政府提出，让市场发挥决定性作用的内涵，也是服务型政府的实现方式之一。新公共管理理论认为，在本质上公共管理归根到底是公共服务，政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，因此必须对政府职能定位进行重新认识，将购买公共服务作为政府履行职能的重要手段。政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济中的最基本角色之一，这是由公共物品特性及市场提供公共物品时存在市场失灵现象决定的，但是由于同样可能存在的政府失灵使得“第三方治理”模式应运而生，成为政府购买公共服务的重要基础。公共选择理论认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供，非营利组织也可以提供公共服务，因此缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场和社会组织的作用是必须的,既为发挥社会组织所具备的潜力提供了可能，也从内涵上推动了公众对社会管理的参与。新公共管理运动是社会发展的产物，重点在于围绕公共服务创新，以提高2政府回应公共需求的能力和效率。从历史发展的角度来看，虽然改革开放前的中国处于生产力水平较低时期，政府对公共服务领域的垄断有其特定历史作用，但随着社会发育程度大大提高，以及政府职能演变和转型，构建完善的公共服务体系已成为新的历史要求。推动政府向社会组织购买服务是提高政府有效回应公共需求，弥补政府公共服务能力不足，改善公共服务效率与质量的重要途径，从推动政府职能转变和促进社会组织发展的战略视角来看，将公共服务委托社会组织实施是合理选择之一。二、政府购买公共服务的责任和边界从国际上看，非政府组织已日益成为全球治理体制中的重要新兴角色，在联合国的许多活动中，非政府组织不但具有正式法定地位，而且能够不同程度地参与和影响一些重大的国际决策，并以积极姿态参与到许多国际事务之中。由于非政府组织已成为一个国家综合国力的重要组成部分，因此加强政府与社会组织的互动合作日益成为一种新的发展趋势，其中重要的模式之一就是政府购买社会组织服务。英国是政府再造运动的首推者，一九九七年英国首相布莱尔执政后，致力于公共服务改革，将政府与公民社会之间的伙伴关系确立为国家政策，使得“伙伴关系”成为了现代公共治理中的一个重要理念被广泛实践。布莱尔将政府向社会组织购买服务的做法推而广之，强调各种社会力量参与到公共管理过程中。近十多年来英国的经验在发达国家被广泛借鉴，极大地丰富了现代国家“小政府，大社会”的发展模式和具体内容，突显了公共服务新模式的更优效率和更佳公平方面所具有的卓著多功能性，由此成为现代行政新模式和政府国际竞争力的重要标志之一。新公共管理变革的内涵发展，不但要求合理地将政府公共服务职能，通过适当的社会化手段，转移给社会组织等非政府机构，而且追求公共服务社会化向更高层次的社会化公共服务转型，也就是把公共服务建立在社会化基础上，为此不但需要高度发达的社会化公共服务制度设计，而且需要健全硬件和软件高度配套的社会化公共服务基础设施，这是一个涉及多因素的复杂系统性目标，但也是社会发展的历史必然。世界银行二零零四年报告提出的公共服务责任框架，为建立政府购买公共服务的约束机制提供了重要参考。依据该框架，政府购买公共服务的核心责任3人是政府，只有负责任的政府，才有负责任的公共服务采购行为，政府应承担监管公共服务全过程的责任，而且必须引导社会公众尤其是服务对象对公共服务质量进行监督，以保障公共服务的有效供给。虽然按照政治契约内在规定性的要求，政府必须承担提供社会公共服务的责任，然而由于经济社会发展的阶段性，以及政府受公共资源和管理能力所限，不可能满足无限的公共服务需求，如果超过了政府的能力，公共服务供给将难以维持长久。因此政府购买公共服务不但有责任也有明确的边界，必须坚持“有所为，有所不为” ，选择性地向那些较为迫切且影响重大的公共领域倾斜。改革开放以来，我国政府把推进行政管理体制改革放在突出位置。早在二零一三年国务院总理李克强就主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务等内容，意味着推进公共服务发展已成为新一轮政府改革的战略安排，由此催生新的公共服务需求，提醒政府必须重新审视自身的职能定位。由于政府对公共资源配置的关键作用，使其在购买社会组织服务中扮演着重要角色，政府购买服务不等于政府隐退，而是要承担起与社会组织共同推进公共服务发展的责任。公共服务和公共产品内在的非竞争性和非排他性特征，难以形成内在激励和实现市场供给，因而政府提供公共服务是一种职能必然。政府购买服务的过程中，关键在于政府必须将所承担的公共服务责任社会化，而不仅仅是将公共服务方式社会化，因此政府有责任健全规范的公共服务运行机制，使社会组织真正发挥作用并承担应负的责任。三、优化政府购买社会组织服务的若干思考（一）深化政府和社会组织的“合作伙伴”关系社会组织的公共性作用是现代公共性理论的基本问题之一，社会组织作为日益重要的新兴组织形式，既是公民社会自组织系统的重要组成部分，也是社会公民参与公共治理的重要途径，政府购买社会组织服务的一系列举措，为社会组织的发展壮大提供了重要的制度保障。传统行政管理模式下，政府公共服务基本是按照行政层级和属地化管理的，但随着社会发展日渐成熟这种状况正逐渐改变，一方面公共需求出现许多新变化，另一方面各种公共服务要素流动加速，流动边界的不确定性加大，根据行政层级和属地安排的公共服务无论在效率和资源配置上都难以适应，因此政府与社会组织合作推动公共服务发展成为公共管理变革的重要选项。4按照新公共管理理论，政府和社会组织是平行的行为主体，双方是合作伙伴而非隶属或上下级关系，政府向社会组织购买服务的特征在于两者之间是一种平等的以契约为基础的关系，因此政府购买社会组织服务是通过水平整合的方式进行的。尽管政府与社会组织的社会分工不同，而且有着不同的目标和行为逻辑，但是两者可以实现跨界整合，政府负责公共服务供给的政策导向和监督评估，并灵活地选择优势社会资源参与公共管理；社会组织则独立自主地探索社会需求及服务方式创新，并通过一定程序与政府签立契约以获得财政资金支持来提供公共服务。这种通过具体购买协议和合作方式进行绑定，又将公共服务提供和生产区分开来的模式，不但符合市场经济环境下兼顾效率和公平的原则，而且可以为公共服务目标的实现提供保证，实现双赢的格局。政府和社会组织“合作伙伴”关系的建立和长久生命力，不止在思路和方法层面上要增强政府购买公共服务的机会和空间等孵化能力，更重要的是必须在战略层面上完善公共服务供给体制机制，提高公共服务资源的整体配置效率并发挥出最大化效果，以适应公共服务内涵和外延的发展及变化，更好地缓解我国当前面临的各种突出社会问题。（二）提高公共服务的专业化水平现代公共服务是伴随着社会转型升级而逐渐出现的，同时也必然随着社会的变迁而不断深化。事实上，公共服务领域也存在着类似经济学的“池塘效应”，当公共服务绩效与社会期望差距过大将极易导致社会公共矛盾激增。当前政府本身的转型，又遇到公众对公共服务需求上升，不但复杂化和多样化程度加大，而且社会公平意识增强导致诉求强烈，社会公众不单需要物质层面的帮助，也需要精神和社会关系层面的支援，这些都对公共服务提出了更高的专业化要求。在这种情况下，政府不能再沿用简单的行政管理方法治理社会，依靠社会组织提供专业化服务已成为改革的应有之义，也是政府制定公共服务政策和选择制度安排的重要基础和出发点。伴随着社会的文明发展和人民生活水平的不断提高，我国人事制度改革也日益深化，越来越多的单位人转变为社会人，从单位大包大揽到走向社会，公众生存风险系数上升，大量社会公共诉求不断产生，持续形成新的公共需求增量空间，在这种情况下仅靠现有公共服务能力和水平不但难以保证现阶段公共服务目标的完成，而且存在无法消化新的公共需求之风险，所以如果没有大量5专业化的社会组织参与，要实现公共服务的更高目标是不可能的，甚至连现有的公共服务水平也很难巩固。政府向社会组织购买服务主要定位为非赢利性公共服务领域，因此社会组织从事的公共服务以及提供公共物品主要集中在环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域，其中既有物质形态的公共物品，也有非物质形态的服务型项目，而且大部分领域都具有人才智力高度聚集的特点。从长远来看，公共服务需要的不仅是政府项目的外包，更需要相关能力和素质的全面提升，一方面作为采购方的政府是真正的项目发起人和管理者，因此对政府相应能力和素质要求不能降低，另一方面要加强社会组织在公共服务方面的专业化能力和素质，这是夯实公共服务体系基础的重要智力保证，也是与行政管理改革密切相关的议题。总之，在“合作伙伴”模式下，任何一方的能力和素质缺失都将对公共服务成效造成影响。（三）完善基本公共服务设施建设现代公共服务体系必须建立在硬件和软件配套完善的基础上，这是一个涉及到社会组织和政府双方的问题。社会组织的优势主要集中在人才智力等软能力方面，而政府在综合性基本公共服务设施等硬件建设方面具有明显优势，所以必须增强政府的投入责任，明确公共财政对基本公共服务的保障功能，通过资金安排推动政府强化基本公共服务职能，并引导基本公共服务投入的多元化发展。我国是一个发展中国家，区域发展很不平衡，因此政府购买社会组织服务要因地制宜、量力而行和尽力而为，要遵循公共服务一般规律，合理配置公共服务资源，在制定好基本公共服务发展规划的基础上，统筹协调建设适度适用的综合性基本公共服务设施，完善基本公共服务设施标准的一体化，为实现共建共享夯实基础。公共服务是基于公共选择基础上的服务，社会公共需求应该成为公共服务的引擎。虽然公共服务具有受益主体数量不确定、实体上具有共享性等特征，但是无论何种社会公共利益所表达的诉求，只要获得广泛的社会认同并且形成公共价值，就会转化为政府创新公共服务模式的动力来源之一。尤其在信息化社会，公共需求的汇聚方式已发生很大变化，要顺应大数据时代发展趋势，重视和加大基于公共服务的信息设施和系统建设，提高信息来源的广泛性和代表性，更好地针对公众预期来改善公共服务供给。 （作者袁兆亿， 学会62014.08） 。