城市规划体系变革与面临挑战

1、城市规划体系的变革与面临的挑战 华南理工大学建筑学院周剑云 1 历史现状与挑战1990年的城市规划法初步建立中国城市规划体系的框架 尽管这个制度带有许多计划经济的思想烙印 但是城市规划法制化的方向 特别是控制性详细规划和一书两证的管理制度 充分包容了经济领域的市场化改革 以及相应的社会转型 十几年来城市规划的思想观念也发生根本性的转变 一方面可持续发展思想和科学发展观的成为城市规划的主流价值观 需要通过规划制度来落实基本价值观的问题 另一方面城市规划的实践和研究已经开始触及城市规划的深层次问题 包括城市规划的体系构建问题 也是城市规划学科的核心问题和基本问题 新的城乡规划法提供一个新的制度框架 是建构新的规划体系的起点 需要地方规划依据具体情况去充实与完善 2 城市规划问题的特征城市规划的问题普遍联系又错综复杂 近年来一些城市规划研究十分深入细致 超出城市规划体系的范畴 将问题的根源直接归结为社会政治和历史文化环境 这种研究看似深刻 实则是回避专业问题 是逃避在城市规划体系内解决问题的借口 城市规划问题有属于自己的学科边界 应当区别规划体系与其制度环境的问题和规划体系内部的问题 在城市

2、规划内的问题属于专业问题 城市规划体系意外的或是政治 文化 历史等方面的问题 这些问题规划师是参与者 而不是决策者 因此界定城市规划体系的边界十分重要 否则以普遍联系的观点将城市规划的问题都归结为政治问题和历史问题 并进而上升哲学问题 2 城市规划问题的特征城市规划是一个复杂而综合的领域 城市规划研究与 政治 经济 文化 建筑 环境 交通等学科研究存在严重的交叉和重叠 学科的边界十分模糊 甚至有学者怀疑城市规划学科是否存在属于自己学科的基本问题 是否存在科学意义上的城市规划学科 界定城市规划体系的理论方法 一种是从城市规划所呈现的形态来认识 包括城市规划的效果 组织实体和规划制度 这是对历史和经验的研究 当前的许多研究属于这种形式 另一种是逻辑和理论的 从构成规划体系的基本概念出发 通过理论分析和构建规划体系 本文主要从行为逻辑这个角度探讨中国城市规划体系问题 4 城市规划体系的普遍性特征城市规划有两个基本范畴 1 空间范畴 即城市与区域 2 行为范畴 包括规划的编制 组织编制 审批 管理 控制 建设等 规划的实质是社会控制系统对城市系统的干预与控制 城市规划概念的一个显著特征是 规划

3、 概念自身有呈现行为和结果的双重属性 在表达形式上英文中有planning和plan的区别 而中文规划一词在形式上没有任何区分 因而时常将行为与结果混淆起来 城市规划既是行动 也是结果 无论行为和结果其具体的形态都十分多样 从城市规划行为的表现方式和城市规划行为的结构形态去研究城市规划体系 是形态学的研究方法 从城市规划行为自身研究是行为科学的研究方法 主要关注行为的主体 动因 目的 及其环境影响因素 大多数国家的规划分类都是以规划行为的类型 目的和结果方面进行 按规划行为类型大致分为两种类型和两个阶段 即城市规划的制定和城市规划的实施 又称城市规划的管理 或开发控制 与此相应构成两个体系 规划行为既是个体行为 又是集体和社会行为 规划行为的集合 以及规划行为所涉及的领域就构成城市规划体系行为范畴和空间范畴 从而在理论上清晰地界定城市规划体系的边界 规划行为的主体上表现为规划的机构 包括规划行政机构 设计咨询机构 管理和实施机构 监督监查机构等 从行为的结果和过程上表现为规划的编制和规划的实施两个阶段 规划体系的研究侧重于构成规划体系诸要素之间的关系 5 城乡规划体系的构成各国具体的规

4、划体系都是由法律所建构的 法律以行为为规范对象 因此 就规划制度而言 国家层面的规划体系基本以规划的行为目的和行为类型划分 大体将规划行为区分两个阶段 即 城市规划的制定和城市规划的实施 暂且借用城乡规划法的分类说法 为保证规划行为的公正和有效 规划制度还包括监督检查和规划救济 6 城市规划的制定 城市规划的制定可以从几个方面认识和分类 第一 规划行为的直接客体是城市 实际上规划的行为客体已经不仅仅限定在城市区域 而是包括以城市为中心的广阔区域 新的城乡规划法将乡村地区也纳入规划的范畴 同时 考虑到城市之间的联系 城镇群和区域城镇体系也纳入城市规划的范畴 中国城市规划的编制体系是以规划行为的对象 城市与区域的空间尺度建立起来 以规划行为的对象 即空间尺度为来划分为规划分类体系 比如从区域 城市和乡村 城镇体系规划 城市规划和乡村规划 第二 从制定规划行为的成果形式表现 法律 条例 规则 政策 发展规划等 英国的规划分类如此 第三 从城市规划的目的和作用上分类 比如战略规划 实施规划 控制规划 建设规划 保护规划等 第四 从城市规划成果的内容与作用上分类 城市规划表现为议程 愿景 法律

5、政策 设计 策略等参见霍普金斯教授对规划形态的的分类 这种分类与英国的分类体系比较类似 但是 他更加强调规划内容与形式之间的逻辑关系 英国城市规划体系的分类特点英国以规划行为的特征来构建城市规划制定体系 将城市规划的制定区分为 1 立法体系 2 政策 规则 条例等行政规章的制定 3 发展规划的编制三个子系统 参见郝娟 西方城市规划的理论与实践 美国城市规划体系分类特点美国没有国家统一的规划体系 各州规划体系的共同点是 区划 但是在区划之前有一系列的规划文件 按照霍普金斯教授的归纳存在以下几种形式 第一 规划首先表现为议程 议程是城市规划的问题的表列 城市的问题非常多 许多问题是长期的结构性的 不是短时间能够解决的 表列仅仅反映公众关心的城市问题 城市规划是解决现实的公众的问题 不是研究 不直接解决城市规划的理论问题 当然 城市规划的许多表象问题是深层次问题的反映 第二 将议程转化为愿景 城市规划的问题是互相关联的 解决得办法通常是通过设计和控制使城市达某个状态中 从而整体的全面的解决这些复杂的互相联系的问题 因此 共同的愿景非常重要 规划的实质就是拟定目标和实现目标的过程 第三 规划立

6、法 将最大的共识 也就是最低的规划目标转化为法律 因为法律是公共契约 具有强制性特征 用法律实现城市规划的目标有效 但也十分有限 因为在民主参与的社会中只有很少的目标能够达成全民共识 它的优点是能够有效避免重复历史的错误 但是不能实现理想的目标 第四 在特定的地区 能够将最大的共识与最高的目标结合 也就是直接将共识和目标转化为设计 设计是对未来城市状态的精确的描绘 第五 政策 在实现规划目标的过程中 介于法律和设计之间的是政策 政策是政府主动干预城市发展的权力形式之一 也是有效实现多数人意志的途径 一个差异和多元的社会 政策是城市规划的重要形式 中国强调城市规划是公共政策就是强调规划应作为政府调控社会和经济的手段 第五 策略 现实世界的复杂性和发展变化的不确定性是包括目标拟定在内的法律 设计和政策都难以把握的 因此规划只能是因对变化的策略 策略类似各种应急预案 当某种预测的情况出现的时候有一整套的措施来应对 但是这个规划概念目前还在发展中 评价 规划分类存在多种形式 规划分类形式之间存在交叉和重叠 但是 规划的分类不同决定规划体系的性质与特征 而各国选择那种分类是由法律确定 也就是历史

7、 政治和社会发展的结果 中国城市规划分类体系的根本问题是城市规划分类体系与社会经济发展不协调 滞后于政治观念的发展 新的城乡规划法仍然以规划的对象 空间尺度作为规划的分类依据 而空间尺度的划分又以行政管辖范围 形成一级政府 一级行政空间范围 对应一个规划类型的规划分类体系 空间分类是尺度决定空间的特征与性质 区域层面规划的对象是城镇群 城市尺度又区分大 中 小城市和镇 村等 在中国市镇的规模基本与市镇的行政级别相对应 规划对象的空间分类以行政管辖空间为依据 形成国家 省和市县乡镇5层次空间规划体系 规划的对象的尺度不同 规划的内容与要求不同 规划的作用也不同 区域尺度是城镇体系规划 市镇尺度是总体规划 在总体规划之下是详细规划 乡村尺度是乡规划和村规划 各层次规划之间的关系与相应的行政关系一样 是上级制约下级 下层次规划贯彻和落实上层次 控制性详细规划之上的所有规划的作用都是指导性和限定性的 只有控制性详细规划直接与规划管理相联系 城乡规划范围是国土空间的全覆盖 在规划内容包括经济 社会 文化各个方面 呈现综合繁杂特点 并且这些规划在地位上为法定规划 内容僵硬而缺乏弹性 很难适应城市发

8、展的多样性和不确定性 这种制度设计是计划经济向市场经济过渡中的产物 城市规划是 计划 变体 在思想理论上是综合理性规划思想继续 综合理性的规划思想在二战后就受到广泛的怀疑和批评 60年代英国就转变了综合理性的规划体系 因为 综合理性的规划思想实际上隐含许多假设前提 它假设国家对社会发展起着重要的指导作用 政府和规划是价值中立的公共利益的代表者 理性综合规划就是通过确定公众的最佳利益提高政府的作用 但是综合理性规划的过程是由技术专家来控制的 它的基本出发点是相信规划师由足够的技术能力预测和管理未来 规划是作为技术专家可以控制未来的发展 而且规划师有合法的理性代表社会公正来控制管理社会 这些假设在实践和理论都证明这些前提是不成立的 由于时间 财力 信息的限制 人类的能力是无法清晰的预测未来 城市规划分类既是科学问题 也是政治问题 就学术研究而言 城市规划分类应当以规划的目的和作用区分 而不是以规划行为的对象来区分 因为以空间为为研究对象的学科类型非常复杂 比如 政治上有行政边界得划分 经济学有区划 社会学有人口分布 地理学有资源分布 气象学有降雨与日照分区 生态学有动植物种群分布 工程地质

9、有地震区划等 城市规划的实质是对城市发展实施干预 以实现规划目标 而干预的手段可简单的归纳为两种 1 保护 也就恢复或维持某种状态 2 发展 主要是建设 基于此城市规划可以区分为保护规划和发展规划两个系列 保护规划因为规划的空间目标比较明确 应采用法规的形式确定 发展规划受时间和地点的影响比较大 也是不同利益群体互相博弈的平台 因此发展规划的形态比较多样 但是基本可以归纳为霍普金斯总结的5个类型 即议程 愿景 政策 设计和策略 借鉴 就社会和政治而言 城市规划作为法律是城市社会和谐与团结的底线 是政府管理社会的主要工具 规划分类应当做到主体 作用相一致 内容与形式相统一 英国以规划制定的主体来区分规划类型的经验的值得参考和借鉴 英国的规划分类的演变 后来许多国家直接学习英国的城市规划分类体系 规划分类的演变经历过从建筑与市政工程规划向社会经济综合规划的演变 然后又综合理性的规划向分层次和分功能于作用规划演变的过程 7 城市规划的实施实施城市的行为分类两类 一个是城市建设 另一个是城市建设的管理 城市建设不属于城市规划的领域 城市建设管理包括城市规划管理 城市规划管理是城市规划体系的重要

10、组成部分 城市规划管理的对象一个是建设行为 一个是建设行为的客体 土地与建筑 管理的内容和要求与建设主体的性质有关 建设行为又可以从城市建设的主体层面区分为 1 政府与公共开发企业 2 私人与开发商 在城市规划实施阶段政府具有两个职能 城市规划管理和城市公益建设 这两项职能对应两个不同的政府部门 同时城市规划管理覆盖政府的公益建设行为 城市规划分为社会管理和统筹政府部门建设的协调行为 管理对象不同 相应的管理手段也不同 政府对开发商的管理属于政府与社会的关系 其手段应当是法律 强调公正 统筹政府部门的城市建设手段是计划或规划 强调效率 各国城市规划的实施都是以城市规划制定的成果为依据 管理的手段主要是法规和行政许可两种方式 管理手段的选择取决于社会发展的水平 政治制度和规划管理的对象 其中规划管理的对象是选择规划管理手段的主要因素 规划实施管理大致有三种类型 1 针对建设行为的控制通过对开发行为的控制达到规划的目标 建设行为存在两类不同的主体 政府 公益团体和私人开发商 市场经济国家政府几乎完全不介入赢利项目的建设 而专注公共和市政设施的建设 城市公共设施建设是解决城市问题 带动和引导

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