试论我国国家审计领域行政执法的问题与对策

1、试论我国国家审计领域行政执法的问题与对策 1982年12月，我国五届人大五次会议通过新中国的第四部，宪法规定，国家设立国家机关，实行审计监督制度；国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；同时规定县级以上地方人民政府设立审计机关，在本级政府和上一级审计机关的领导下，负责区域内的审计工作。1994年8月，八届人大常委会第九次会议通过中华人民共和国审计法，并于1995年1月1日施行。l997年10月，国务院发布中华人民共和国审计法实施条例。2000年1月、8月和2001年8月，国家审计署颁布中华人民共和国国家审计基本准则等15项准则。上述、法规、规章的颁布，形成了我国以宪法为根本依据，以审计法为核心，以审计实施条例和国家审计基本准则为主、地方性审计法规为辅的审计法律体系。经过近20年来的审计实践表明，国家审计在促进依法行政、维护国家财经法纪、推进国家财税体制改革、加强廉政建设和保障国民健康发展等方面，都发挥了十分重要的作用。但是，也应该清醒的看到国家审计机关在审计执法中存在的问题。一、审计执法中存在的问题和面临的新情况随着我国法治建设的不断深入发展，行政执法正成为公众日趋关

2、心的重要生活，作为我国专司经济监督职能的国家审计机关，在审计执法中不同程度的存在着，有法不依，执法不严；审计法律体系不够完备；审计处理处罚法规不完善；审计程序过于繁琐，审计效益难以体现；加入W T O后面临着诸多新情况、新问题。(一)有法不依，执法不严，是审计执法中存在的突出问题。由于我国国家审计机关隶属于各级政府领导之下，所以行政首长和各行政机关之间对审计执法存在不同程度的干预。如审计对象的确定，由于领导打招呼后便进行了调整；对审计查出的某些问题，领导给予关照后，便减轻或放弃对问题的处理处罚。由于审计机关同其他国家机关，同属一级行政机关，机关部门之间的说情风不断，往往使查出的问题，大事化小，小事化了。另外，由于审计人员本身法律素质不高，对某些查出的问题，习惯于从违规问题角度未看待处理处罚查出的问题，没有上升到法律的高度和行政执法的高度，未检查和处理某些问题。上述各方面，都从不同的角度影响了审计机关执法的严肃性，不同程度的造成了有法不依，执法不严的状况。(二)审计法律体系不够完备。作为审计体系核心的审计法和审计法实施条例的内容其针对性和操作性，大部分是对审计机关的权力和审计程序的界定，

3、而对于法律体系中应当具备的违法行为性质的界定，以及应当给予的相应审计处理处罚条文涉及的却很少。这两项法规只能说是国家审计工作的组织法和程序法。如在审计处罚程序方面，审计法与的规定也有一定的差距。随着我国国家审计实践中的新情况、新问题，如经济责任审计现行法律、法规几乎没有涉及，审计法的修订和进一步完善势在必行。(三)审计处理处罚法规不完善。现行的审计法律、法规对目前大量出现的违反财经法律法规的行为的定性和处理处罚规定得很少，绝大多数问题的处理，都要依据相关部门的法律法规来定性和进行处理处罚，往往导致国家审计机关工作的被动，遇到某些界限不清的问题，审计机关也无权进行解释。如同样是对企业行为实施的检查监督处理的方式却是不一样的，税务机关依据税收征管法所进行的处罚远比审计机关的处罚要更有约束力而又易于操作。从近几年来一些地方审计机关审计决定实际执行情况看，执行收缴的难度确实是比较大的。现行的国务院关于违反法规处罚的暂行规定，必须尽快进行修改和颁布，以利于维护和整顿经济秩序。(四)审计程序过于繁琐，审计效益难以体现。根据审计法规定：在实施审计3日前要向被审计单位送达审计通知书。审计报告报送审计机

4、关前，应当征求被审计单位的意见。被审计单位应当自接到审计报告之日起1O日内，将其书面意见送交审计机关。在审计法实施条例中，对执行审计决定又作出了进一步规定：被审计单位应当自审计决定生效起30日内，将审计决定的执行情况书面报告审计机关。审计机关自审计决定生效之日起3个月内，检查审计决定的执行情况，对不执行的，人院强制执行。如果遇到对地方审计机关作出的审计决定不服申请复议的，复议期间审计决定如何执行也无明确规定。审计法与新的税收征管法相比，税收征管法所规定的检查处罚程序简便易行，较大的提高了工作效率。(五)加入W T O后审计执法面临的新情况。第一，对审计观念的影响。审计机关将由国有经济监护人的角色为主，逐渐向政府监督人角色为主转化。并且审计机关由以查错纠弊为主，向以信息披露为主转化，要树立审计是独立人的角色，树立审计机关是公众委托人的观念和意识。第二，对审计范围的影响。入世后随着国有经济比重的不断下降，这部分工作比重将会下降，但对政府支出的审计要求将不断提高。并且收支审计将不断减少，而绩效审计则会不断加强，还将进一步加强对社会审计组织的监督力度。第三，对审计方法的影响。审计机关对被审计单

5、位发表整体评价意见将逐渐取代目前摆问题式的审计结论。随着部门预算细化之后，要求审计机关对各部门的决算草案发表意见，部门决算草案的审签越来越重要，并会逐渐代替查大案要案的主手地位。审计调查的重要性将不断提高，将日益成为一种重要的审计工作内容。二、积极推进审计工作法制化建设做好审计执法工作，首先要进一步完备审计法律体系，并加大力度尽快完善审计处理处罚法规的制订工作，以利于审计工作有法可依，严肃财经法纪。(一)进一步完备审计法律体系。审计法颁布近10年来，我国的经济建设和经济发生了巨大的变化，特别是在建设社会主义市场经济方面，出现了许多新情况和新问题，怎样未规范整个社会经济建设的行为，作为履行经济监督职能的审计机关，怎样更充分的发挥作用，都需要在法律上进一步给予明确。如过去，我国比较重视税收的征管工作，有一段时间审计机关到企业去审计，主要是检查有无偷漏各项税收，而对征缴的税收支出即对政府的各项财政支出审计得很浅。今后，随着纳税人意识的不断增强，公众必然会不断增强对财政支出知情权的要求，进而使得政府不断提高财政支出的能力，而审计机关在这方面要有所作为，必然会涉及至1目前我国的法律体系。随着社会

6、的发展和经济利益主体的日渐多元化，审计机关要为多主体提供服务。从目前国际情况看，国家审计机关的隶属关系有三种：第一种是隶属议会，第二种是隶属政府，第三种是独立性。归属议会是国际趋势，因为审计的主要职能是对政府进行监督，因此审计机构设在政府内部是不合适的。中国目前的条件还不成熟，这涉及国家整个法律体系和法治建设的进一步深入发展。从近期来看，我国国家审计机关还应设在政府内部，但对审计结果可采取报告双送制度，即审计工作报告在向国务院总理提交的同时，还独立地向全国人大报告工作，使我国的审计法律体系日臻完备。另外，建议审计署通过制订审计规章来弥补审计法律体系的不足，未完备与相关部门法律法规的衔接问题。审计署可通过对某些审计事项的批复，未进一步完善审计工作中的一些法律问题，批复实际也是一种解释，通过批复来解释和规范一些带有普遍性的问题。(二)加大力度尽快完善审计处理处罚法规。现在，我国各级审计机关对违法违规问题的处理处罚，主要还是依据l 987年6月国务院发布的关于违反财政法规处罚的暂行规定，但是l 5年过去了，现在的经济体制和环境已经发生巨大的变化，继续沿用原来的处理处罚规定，已经很不符合实际情况了。不得已，审计机关对查出违法违规问题的处理处罚，依据相关部门的法律法规未定性和进行处理处罚，导致国家审计机关工作被动，产生很大的，有些行政复议案件的发生，也是由此而产生。因此建议国家应尽快修订国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定。同时，建议审计署，建立健全相对独立完善的审计处理处罚体系。如，将一些常见的违法违规行为加以分类，排列出若干种违法违规形式，并明确规定相应的处理处罚条文和措施。对某些不宜归类的违法违规行为，设立相应的主客观要件，只要符合这些主客观要件的，都是违法违规行为，都要设定相应的处理处罚措施，以利于审计处理处罚工作的顺利进行，严肃国家财经法纪。

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