公共行政学-第十五章 行政效率
12页1、第十五章 行政效率行政效率是公共行政研究的宗旨,是政府的成本与效益问题。行政效率概念经历了机械效率、社会效率及客观效率和规范效率三个发展阶段,分为组织效率、管理效率和工作效率三个层次。本章论述了行政效率的含义特点和作用并介绍了测量行政效率的方法,同时,也探讨了效率与公平之间的关系。第一节 行政效率概述一、行政效率的含义与特点公共行政学学科从产生至今,一直把行政效率作为宗旨。这是因为公共行政学产生之初就是为了解决政府效率低下问题。无论是威尔逊、古德诺,还是泰勒、韦伯、法约尔,以及后来的古立克和厄威克,再到新公共行政和新公共管理运动,都是以效率为中心的公共行政理论,各国也都是将建立以效率为中心的权威主义政府作为目标。各国政府和政府工作人员,都费尽心力来提高行政效率,但是并没有使公众满意。尽管如此,各国政府仍然千方百计地引进新方法和新技术,不遗余力地改进工作方式方法,提高工作效率。(一)行政效率的含义行政效率,是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。这里所说的各种资源,是指人力、物力、财力和时间以及其他各种有形无形的资源;这里所说的成
2、果,是指管理成果,它既可以是有形的物质成果,也可以是无形的精神成果;这里所说的效益,既是指社会效益,也是指经济效益,但主要是指社会效益,实现公共利益的程度是衡量社会效益的主要标准。效率这个概念,一般泛指日常工作中投入与产出之比。最初是在机械学和电子学中使用这个科学概念,是指投入的能量与产出的能量之比。在这里,效率仅是个数量概念,对投入产出单纯地进行定量分析。后来,效率这个科学概念被应用到社会活动中,用来考察和分析社会活动的投入与产出,以后又被应用到公共行政活动中,用来考察公共组织的投人产出的工作效率,即行政效率。行政效率概念的形成和发展可以分为三个阶段:机械效率阶段、社会效率阶段、客观效率与规范效率阶段。这三种效率概念是在不同时期产生和形成的,都具有时代特点,对全面考察行政效率都有积极意义。机械效率是科学管理时期泰勒等管理学家所使用的衡量行政效率的概念。他们借用自然科学,尤其是借用机械学和电子学的效率概念及其衡量效率的方法,来分析和衡量生产活动和公共行政管理活动的效率。机械效率是量化的可比效率,往往用投入与产出或成本与成果之比来表示。它侧重于人力、物力、财力和时间的计算;它追求的是用最
3、少的资源消耗,在最短的时间内,取得高质量的最佳成果。它的主要缺陷是在行政管理工作中,有许多工作是难以用成本效益来衡量的,那些包含政治、社会和文化因素的行政工作,无法量化,无法衡量;有些工作是抽象的,也难以计算;有的工作成果要经过相当长的时间才能表现出来,很难提供短期成果,也难以立即衡量。社会效率是行为主义管理学家使用的效率概念。行为主义管理学家重视人际关系的研究,往往从人际关系的角度来分析和考察行政效率。他们认为公共组织效率的高低,不在于消耗资源的多寡、成果多少,也不在于达成工作目标所用时间的长短,而在于组织内部人员是否团结和谐,人的各种需要能否得到最大的满足。这种仅以人际关系的好坏作为效率标准来衡量公共组织效率高低的方法,不能从根本上反映出行政工作的性质,而且也容易同社会效益这个概念混淆。客观效率和规范效率是当代公共行政学对行政效率的界定。客观效率和规范效率更能反映公共行政的客观性和规范性。它们把管理成果实现行政价值和行政目标的程度,作为衡量行政效率的标准。它要求效果、目标和价值的统一,要求组织的整体效率。效果与目标价值密不可分。没有实现目标,偏离价值,就无效率可言。从公共组织层次上
4、来考察,行政效率可以分为三个层次:组织效率,管理效率和工作效率。公共组织的高级决策层所表现的效率,是组织效率,又称决策效率。领导人的才能、领导方法和领导艺术、科学决策、领导指挥、命令统一、机构设置等都属于组织效率的内容。组织效率集中表现在领导人的决策是否正确上。公共行政领导者正确的、科学的行政决策可以使一个国家、一个地区、一个单位快速发展,有点石成金的巨大作用。例如,邓小平同志提出改革开放这项重大国策,彻底改变了我国贫穷落后的面貌。组织效率在管理活动中,起着决定性、关键性的作用。它决定一个组织的兴衰,人心的向背,事业的成败,决定全局。公共组织中间管理层所表现出的效率,为管理效率。管理制度与管理方法、管理层次与管理幅度、管理才能与管理知识、人才任用、权责划分、协调沟通、监督控制等都属于管理效率。组织的管理层管理水平的高低是能否很好地贯彻执行高峰决策和领导意图的关键,是组织有序运行的保证。公共组织的基层工作人员所表现出的效率,为工作效率,亦称机械效率。工作人员的技能、士气、素质、人际关系、非正式沟通、纪律性等都属于工作效率。公共组织的三个层次效率是相互影响、相互补充的,是不能单独存在的。只
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