公共行政学-第十五章 行政效率

第十五章 行政效率行政效率是公共行政研究的宗旨，是政府的成本与效益问题。行政效率概念经历了机械效率、社会效率及客观效率和规范效率三个发展阶段，分为组织效率、管理效率和工作效率三个层次。本章论述了行政效率的含义特点和作用并介绍了测量行政效率的方法，同时，也探讨了效率与公平之间的关系。第一节 行政效率概述一、行政效率的含义与特点公共行政学学科从产生至今，一直把行政效率作为宗旨。这是因为公共行政学产生之初就是为了解决政府效率低下问题。无论是威尔逊、古德诺，还是泰勒、韦伯、法约尔，以及后来的古立克和厄威克，再到新公共行政和新公共管理运动，都是以效率为中心的公共行政理论，各国也都是将建立以效率为中心的权威主义政府作为目标。各国政府和政府工作人员，都费尽心力来提高行政效率，但是并没有使公众满意。尽管如此，各国政府仍然千方百计地引进新方法和新技术，不遗余力地改进工作方式方法，提高工作效率。(一)行政效率的含义行政效率，是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。这里所说的各种资源，是指人力、物力、财力和时间以及其他各种有形无形的资源;这里所说的成果，是指管理成果，它既可以是有形的物质成果，也可以是无形的精神成果;这里所说的效益，既是指社会效益，也是指经济效益，但主要是指社会效益，实现公共利益的程度是衡量社会效益的主要标准。效率这个概念，一般泛指日常工作中投入与产出之比。最初是在机械学和电子学中使用这个科学概念，是指投入的能量与产出的能量之比。在这里，效率仅是个数量概念，对投入产出单纯地进行定量分析。后来，效率这个科学概念被应用到社会活动中，用来考察和分析社会活动的投入与产出，以后又被应用到公共行政活动中，用来考察公共组织的投人产出的工作效率，即行政效率。行政效率概念的形成和发展可以分为三个阶段：机械效率阶段、社会效率阶段、客观效率与规范效率阶段。这三种效率概念是在不同时期产生和形成的，都具有时代特点，对全面考察行政效率都有积极意义。机械效率是科学管理时期泰勒等管理学家所使用的衡量行政效率的概念。他们借用自然科学，尤其是借用机械学和电子学的效率概念及其衡量效率的方法，来分析和衡量生产活动和公共行政管理活动的效率。机械效率是量化的可比效率，往往用投入与产出或成本与成果之比来表示。它侧重于人力、物力、财力和时间的计算；它追求的是用最少的资源消耗，在最短的时间内，取得高质量的最佳成果。它的主要缺陷是在行政管理工作中，有许多工作是难以用成本效益来衡量的，那些包含政治、社会和文化因素的行政工作，无法量化，无法衡量；有些工作是抽象的，也难以计算；有的工作成果要经过相当长的时间才能表现出来，很难提供短期成果，也难以立即衡量。社会效率是行为主义管理学家使用的效率概念。行为主义管理学家重视人际关系的研究，往往从人际关系的角度来分析和考察行政效率。他们认为公共组织效率的高低，不在于消耗资源的多寡、成果多少，也不在于达成工作目标所用时间的长短，而在于组织内部人员是否团结和谐，人的各种需要能否得到最大的满足。这种仅以人际关系的好坏作为效率标准来衡量公共组织效率高低的方法，不能从根本上反映出行政工作的性质，而且也容易同社会效益这个概念混淆。客观效率和规范效率是当代公共行政学对行政效率的界定。客观效率和规范效率更能反映公共行政的客观性和规范性。它们把管理成果实现行政价值和行政目标的程度，作为衡量行政效率的标准。它要求效果、目标和价值的统一，要求组织的整体效率。效果与目标价值密不可分。没有实现目标，偏离价值，就无效率可言。从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为三个层次:组织效率，管理效率和工作效率。公共组织的高级决策层所表现的效率，是组织效率，又称决策效率。领导人的才能、领导方法和领导艺术、科学决策、领导指挥、命令统一、机构设置等都属于组织效率的内容。组织效率集中表现在领导人的决策是否正确上。公共行政领导者正确的、科学的行政决策可以使一个国家、一个地区、一个单位快速发展，有点石成金的巨大作用。例如，邓小平同志提出改革开放这项重大国策，彻底改变了我国贫穷落后的面貌。组织效率在管理活动中，起着决定性、关键性的作用。它决定一个组织的兴衰，人心的向背，事业的成败，决定全局。公共组织中间管理层所表现出的效率，为管理效率。管理制度与管理方法、管理层次与管理幅度、管理才能与管理知识、人才任用、权责划分、协调沟通、监督控制等都属于管理效率。组织的管理层管理水平的高低是能否很好地贯彻执行高峰决策和领导意图的关键，是组织有序运行的保证。公共组织的基层工作人员所表现出的效率，为工作效率，亦称机械效率。工作人员的技能、士气、素质、人际关系、非正式沟通、纪律性等都属于工作效率。公共组织的三个层次效率是相互影响、相互补充的，是不能单独存在的。只有三个层次的效率都高，组织才能达到真正的高效。行政效率就是政府效率，政府效率也就是政府生产力。它是一种推动社会发展的综合生产力。它可以优化社会各方面发展环境，可以优化国家各种生产要素的结构与配置，可以集聚和优化各种资源，可以凝聚人心，决定国家的发展速度。(二)行政效率的特点行政效率的特点主要表现在如下三个方面:第一，行政效率离不开定量分析。行政效率的定量分析就是对政府的投入产出分析、成本效益分析。事物的发展变化必须有一定的数量表示，行政效率的高低也必然有一定的数量表示，也就是量化的指标。行政管理的产出多，首先表现为管理成果数量多。但是，仅有数量是不够的，它并不能说明政府的投入少、产出高。因此，行政效率还必须体现在投入产出的比例上，必须进行成本效益分析。行政管理活动需要有大量的各种投入，需要消耗大量的人力、物力、财力和各种资源。消耗资源少、取得成果多才算高效。否则，成果再多也不能认为有效率。同样可行的行动方案，在投入多少、成本大小和成果多少上会有差异。要采取投入最少、成本最低、成果最多的方案，那样才算高效。然而，成本低、产出多只是说明效率的一个方面，效率还必须体现在时效上。是否能够在最短的时间里低消耗、高产出地达成行政目标，是否能够及时发现并解决每个行政管理环节出现的问题与质量差距，也决定了行政管理的效率高低。第二，行政效率更重要的是体现在追求社会效益上，这是行政管理的方向。首先这是由政府的非营利性所决定的，是公共行政质的规定性，是政府的价值所在。行政管理与企业管理有本质的不同，企业管理是以追求利润和经济效益为根本目的;而行政管理是以促进社会全面发展为根本目的，追求的是社会效益。行政管理是政府对国家社会公共事务的管理，是利国利民的服务性管理活动，同时也是加强政府合法性的重要功能。这在社会主义市场经济条件下尤为重要。因此，评估行政效率，不能简单地以投入产出成本效益进行分析比较，也就是说不能简单地以各种资源的消耗和成果多少来评估，还要看普遍的社会效果、社会性因素和精神性因素。尤其是在社会主义中国，它显得更为重要。因为在社会主义制度下，人民群众是国家的主人，行政机关和行政工作人员是人民的公仆，是为人民服务的。政府对社会公共事务的管理活动，无论是决策、组织、执行、协调、监督，还是制定法律、政策，无不体现国家的意志和人民的需求，无不与国家和全体人民对政治、经济、文化和社会的稳定与发展的要求息息相关。要评价社会主义中国的行政效率，就必须看政府对提高社会生产力和经济发展的促进作用如何。因此，就不能不看政府满足公众的物质需求和精神需求的程度如何，就不能不看政府实现公共利益和公其目标的程度如何，同时，也必须评价政府对社会公平、社会稳定和社会发展的作用如何。社会主义行政管理的社会效益体现在两个方面: 一是在管理内容方面，政府的行政目标和政府决策要表达国家意志与公共利益，要符合社会需要和公共需要，要符合国家发展和社会发展的客观规律。否则，即使政府成本再低、产出再多，也不能视为高效，因为它与国家意志和公共利益是背道而驰的。政府管理不讲社会效益就很难评价它的效率。二是在行政管理活动方面，社会主义公共行政的各个层次、各个环节必须体现社会主义的民主原则。民主原则是社会主义最根本的原则，不实行民主原则就不可能有社会主义公共行政。马克思列宁主义已为社会主义民主行政提供了充分的理论根据，但在实践上仍然存在着很大的差距。苏联和东欧的社会性质由社会主义转变为资本主义的重要原因之一，就是缺乏社会主义民主，尤其缺乏民主行政，致使政府官僚化，使本来就是以权威主义为中心的精英行政发展为脱离人民的官僚行政。民主行政是民主政治的重要组成部分之一，是人民当家作主的体现。没有民主行政就没有政府的合法性。人民公仆不能成为骑在人民头上的老爷，权力和职务不能成为寻租的手段。只有在社会主义公共行政中实行民主原则，才能使政府保持与人民群众的密切联系，公共行政才能反映民心民意;才能确保行政价值不被扭曲;才能使行政目标不偏离公共目标和公共利益;才能使公众对政府和行政工作人员进行有效的监督。总之，行政效率不仅是数量与质量的统一，也是价值与目标的统一。第三，行政效率体现在各个层次、各个环节上，是公共行政体系各种因素的综合反映，是对各种公共组织、各种公共行政活动以及相关要素的整体要求。所有的公共组织，不论层次高低，职责大小;所有的公共行政的职能部门，不论人事行政、财务行政或其他的部门行政;整个行政运行过程，不论领导、决策、组织、执行、协调和监督，都必须讲究行政效率。二、行政效率在公共行政中的作用(一)提高行政效率是公共行政的宗旨行政效率是公共行政活动的起点，也是落脚点。政府管理国家和社会的各个方面的公共事务，都必须讲投入产出和成本效益，都必须讲效率，不讲成本、不讲效率的政府是没有的。公共行政首先必须确定行政目标，行政目标必须符合公共利益和公共目标，公共行政活动必须围绕行政目标展开。尽管行政目标的性质、大小不一样，但对效率的要求并没有什么不同，都有人、财、物、时间、信息和其他各种资源的消耗，并且要尽量降低消耗;对于管理成果，都有质和量以及时效的要求。如果达到了这些要求，就是高效地达成了行政目标。因此，行政效率在公共行政活动一开始，就作为重要的因素来指导公共行政活动。高效率就是低成本、高产出，是实现公共利益的重要方面。同时，一个国家或一个地区 ，即使拥有丰富的资源、众多的人才、先进的技术和设备等有利条件，但如果没有高效的行政管理，其也不可能尽快地发展起来。 (二)行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政活动有效性的一个重要标准公共行政的高效化，是公共行政现代化的重要方面。通过行政效率，我们可以检查和衡量公共行政的各个要素、各个环节、各种管理制度和各种手段是否现代化、科学化和法制化;也可以检验和衡量国家行政机关的工作人员的队伍素质是否较高，能力是否较强，工作态度是否积极，人际关系是否协调；还可以检验和衡量行政体制是否科学合理，公共组织的机构设置、权责划分是否合理，分工是否明确，层次是否得当，幅度是否适宜;还可以检验和衡量行政运行的每个环节，如领导决策、咨询、执行、协调、监督和信息处理等是否科学合理，行政程序是否精简实用，这些都是影响行政效率的重要因素。通过行政效率，还可以检验和衡量行政制度的合理性和行政方法的有效性。在科学技术快速发展和社会不断进步的今天，在知识经济和信息时代，如果不采用适应这些发展和进步要求的行政制度和管理方法，就不可能提高行政效率。因此，行政效率是衡量公共组织和公共行政活动的一个重要标准。(三)行政效率关系到我国社会主义现代化进程只有大幅度地提高行政效率，才能够充分发挥我国社会主义制度的优越性，才能够大幅度地提高我国的生产力，加快我国建设社会主义现代化的步伐。一种制度的优越性应该体现在创造出较高的劳动生产率上，体现在整个社会的高效率上，体现在政府有较高的生产力上，即政府有较高的行政效率上。因此，社会主义中国政府应该有比资本主义国家的政府更高的生产力，即更高的行政效率。高效的公共行政是国家和社会全面发展的必要保证，直接影响到我国