内蒙古牧区施行草原禁牧、休牧调研报告.pdf

内蒙古牧区施行草原禁牧、休牧及给牧民补偿情况调研报告禁牧、 休牧是保护草原生态环境的重要举措和有效途径但如何使这一决策贯彻实施，并切实做到生态改善、经济发展、牧民收入提高和促进社会和谐的“多赢”目标，是一个需要认真研究的问题为了摸清这方面的情况，提出有效对策，内蒙古生态文明建设促进会受自治区发改委的委派组织农牧业厅经管站及部分专家进行了专题调研调研组重点深入到新左旗、巴林右旗、西乌旗、白旗、西苏旗、四子王旗、达茂旗、乌中旗、鄂托克旗、阿左旗等十个牧业旗的29 个苏木 58 个嘎查 275 个牧户， 采取入户走访调查、收集分析有关资料，与盟市、旗、苏木的有关同志座谈的方法，对自治区牧区禁牧、休牧及对牧民进行补偿情况进行调查现将调研情况报告如下：一、禁牧、休牧实施情况内蒙古禁牧、休牧政策的全面推行是依托和结合国家实施的“退牧还草”、“京津风沙源治理”等生态建设工程开展的项目旗市采取的办法大都是对项目区的草场全部围封禁牧，牧民全部搬迁转移项目实施年限是每期五年 2002 年国家开始在自治区部分旗县进行项目试点工作， 2003 年开始全面实施，项目基本覆盖了所有牧区旗市，有的旗市先后安排了数期建设任务。

截止 2008 年国家累计下达禁牧 6280 万亩、休牧 10768万亩的任务内蒙古 2002— 2008 年禁牧、休牧具体情况如下：历年国家给内蒙古下达的禁牧、休牧指标万亩年份 2002200320042005200620072008 累计禁牧 1240 248 790 10001500 760 742 6280休牧 1683 530 1590150027451350137010768资料来源： 内蒙古农牧业厅禁牧、休牧补贴的国家标准为：项目施行前两年为禁牧 5.5 公斤陈化粮 / 亩·年， 休牧 1.375 公斤陈化粮 / 亩·年； 后三年根据禁牧、 休牧补偿陈化粮的数量，按 2005 年的市场价格确定并换算为相应的补贴资金，即：禁牧为 4.95 元 / 亩·年，休牧则根据休牧的时间来补偿，休牧 180 天为 2.46 元 / 亩、 90 天为 1.23 元 /亩、 45 天的为 0.60 — 0.62 元 / 亩、 30 天的为 0.15 元 /亩 到 2008 年国家共投入自治区补贴及建设资金累计60865.25 万元为保证“生态”建设能够取得更大的成效，部分地区扩大了禁牧、休牧的面积。

据有关部门统计，到 2008年全区累计禁牧 2.78 亿亩， 比国家下达的计划增加了21.520 万亩；休牧面积 4.45 亿亩，比国家下达的计划增加了 33732万亩禁牧、休牧政策在国家下达的项目区实施的较好，各地自行扩大的项目区执行的较差总体看，禁牧、休牧对恢复草原植被起到明显的促进作用二、禁牧、休牧存在的问题1. 部分地区禁牧、休牧落实不到位，偷牧、超载现象普遍由于部分地区自行扩大的禁牧、 休牧面积补贴资金不到位，加之国家禁牧、休牧项目补贴标准偏低，难以弥补禁牧、 休牧后牧民生产、 生活增加的费用支出，除部分政策执行较好的地区效果较好外，其余地区禁牧、休牧并未很好落实，程度不同地存在偷牧、超载现象调研组了解到， 有的地方从 2003 年禁牧、 休牧政策施行之初，牧民就和负责执行禁牧、休牧政策的草原管理部门展开了形式多样的博弈刚开始禁牧、休牧牧民主要以夜间放牧的方式“偷牧”在调研中，部分牧民及干部描述，由于“偷牧”，羊的活动和生理规律也发生了变化：羊白天反刍、夜间吃草，太阳一落山在圈里就呆不住、要到野外去吃草，夜间在外面吃草时只要听到 “鞭梢子”声就会 “卧倒”以躲避监管人员，天快亮时会主动返回羊圈。

中期逐步发展到畜群游离在禁牧区与休牧区、项目区与非项目区的边界活动， 采用“包草场”、 “寄养牲畜”等办法搞“游击式放牧”，对草场的破坏力很大到后期，则通过“草牧场的流转”方式把禁牧区牲畜转移到不施行禁牧、休牧的草场，这种以“合法”形式的转移，租赁者对草场的掠夺更为“疯狂”，对草原的破坏也更为严重以这种方式放养牲畜有的还跨盟市进行由于禁牧、休牧政策落实不到位，部分地区牲畜超载现象严重据十个旗实地抽样调查看，户均超载最多的新左旗为 260%，户均超载最少的鄂托克旗为20% 按照“草畜平衡”规定西苏旗合理载畜量为 120万头只，而该旗今年经过逐户清点实际饲养牲畜头数达到 170 万头只，超载 40%以上草畜平衡制度执行的不好2. 牲畜饲养成本加大根据农牧业经营管理站的统计，全区畜牧业生产费用从 2002年的 156639万元，增长到 2008 年的424560.74 万元据有关部门测算， 07、 08 两年的生产费用是 2002年禁牧、 休牧施行时的近两倍 一只羊单位饲养成本从 2002年的 64.77 元增加到 2008 年的185.65 元，增加了近 2 倍通过 2009 年实地调查计算一只羊单位休牧 60 天饲养费用为放牧条件下的 1.5倍左右，约为 126 元；禁牧饲养费用为放牧条件下的3.5 倍左右，约为 327 元。

按现行一只羊的平均售价为 450 元左右，获利仅为 123 元如严格执行禁牧政策、加上不能“偷牧”增加的成本，牧民经营畜牧业基本没有多少“利润”据调查了解，四子王旗江岸苏木江岸嘎查的牧民为解决牲畜饮水，夏季平均二天拉水一趟，冬季平均三天一趟，每次往返 40 多公里，每年平均耗用的汽、柴油为 10 桶， 最高的一户汽油 10 桶、 柴油 12 桶共计22 桶 锡盟反映牧民拉水、 运草平均每户需汽柴油 4-5桶在调查的十个牧业旗中，除新左旗、西乌旗两个旗自产干草数量较大外，其余旗外购草料费的支出都很大白旗由于草场面积小，最大户面积为 4600 亩，最小户面积仅为 180 亩，户均外购买草料费用为25198.3 元， 占户均总投入的 63% 有一户牧民承包草场面积为 1100亩， 2008年 6 月 30 日前饲养 240 只羊，而外购草料支出 56690元我区 24 个牧业旗， 牧民家庭经营所得额从 2002年的 125035.16 万元增加到 2008 年的 360926.09 万元， 牧民人均纯收入从 2002 年的 3052 元增加到 2008年的 6149元，年平均增速为 9.25%，而畜牧业生产费用平均年增速为 13.27%，高于人均纯收入增速 4.02个百分点。

据鄂托克旗反映， 在 2000 年以前， 全旗牧民大都有存款，多者 20 多万，少则 2 万多到 2008年，大多数牧户变为贷款有的从银行贷不到，只能借高利贷；有的还不了高利贷，只好用承包草场作抵押贷款比例最大的鄂托克旗达到 89%，最少的西乌旗也达到 30%，户均贷款额度为 2 万元左右鄂尔多斯的同志讲， 鄂尔多斯草原生态好转是近十年来禁牧、休牧及建设取得的，广大牧民做出了很大贡献，但也不同程度地牺牲了个人利益牧区十个旗借贷情况表新左旗巴林右旗西乌旗白旗西苏旗四子王旗达茂旗乌中旗鄂托克旗阿左旗调研户数21 36 36 36 24 36 12 25 28 24贷款户数8 27 20 28 10 26 10 13 14 13贷款额度（万）1-3 2-3 1-2 2-4 1-5 1-3 1-3 1-3 2-3 1-2贷款利率（ %）0.020.030.030.030.020.030.030.030.030.03贷款户比例38% 75% 56% 78%42% 72% 83% 52% 50% 54%数据来源于： 调研数据汇总3、由于地方财力较紧，地方扩大的禁牧、休牧补贴资金难以到位根据前面的成本计算，禁牧饲养一只羊的成本上升为327 元，以理论上 30 亩草场饲养一只羊来计算，禁牧后一只羊得到的补贴为 30 亩× 4.95 元 / 亩·年 =148.5元，二者相差 178.5 元，补贴额只是实际成本的 45%，难以弥补由禁牧带来的成本上升。

目前， 一般“项目”工程投资比例为中央与地方 7： 3，列入国家项目区内的草牧场可按时足额获得补贴，而地方增加的禁牧、休牧补贴有相当一部分未能兑现根据内蒙古农牧业经营管理站不同年份的抽样调查： 2004 年巴林右旗全旗 726 万亩草场实行了禁牧，但是列入国家项目指标只有 370 万亩，截止到当年 6 月末列入国家项目指标的 370 万亩中，也只有 150 万亩兑现了补贴锡盟的阿巴嘎旗全旗禁牧面积 1240 万亩，休牧面积 1315 万亩，只有国家下达的 315 万亩得到补贴，其余地方增加的 2140万亩的禁、休牧草场未能得到补贴 2008年除国家项目落实的禁牧、休牧区内的牧民获得补贴外，其余多数补贴未能到位还有的旗在地方没有财力补贴的情况下，仍大面积施行禁牧、休牧如巴林右旗禁牧 1026万亩、 休牧 260.6 万亩， 涉及禁牧 26662户、休牧 6247户牧民， 2007— 2008年两年间牧民没有获得补贴4. 牧民对“禁牧”政策执行有意见由于补贴标准低，补贴资金不到位，牧业饲养成本上升，有相当一部分牧民对禁牧有意见实地入户调查时牧民反映说：“补贴标准一定几年不变，而现在饲草料的价格不断在上涨，禁牧、休牧的牧民亏大了；大部分牧民认为如果把 “补贴标准”提高到 11 元 /亩以上，可以承受继续“禁牧”。

与相关部门领导座谈时，大家都反映目前的补贴标准太低基层干部认为“禁牧、 休牧”政策是一项好政策， 是“利国”的，牧民也是理解、拥护的但须提高禁牧、休牧补贴标准，并真正落实到位，才能够得到广大牧民的拥护，把好事办好三 . 补贴标准的概算“补贴”这个概念在经济学领域里主要体现的就是社会资源配置的公平效率问题在体现社会公益性的“生态保护”问题上应更加注重公平与效率目前广大地区无偿享受着草原提供的生态公共产品，而只让生活在牧区的原著居民不断为生态保护建设“付费”和牺牲这种难以承受的负担和不合理现象应该得到纠正办法之一就是提高生态补偿标准为了搞清在禁牧、休牧条件下牧民养畜增加的费用支出情况，我们分别用两种方法进行核算和分析，以供科学合理地确定补贴标准1. 按照羊的饲养理论计算的补贴标准在不考虑牧民生活及生产的前提下，只对其饲养的牲畜（羊单位）计算不施行禁牧、休牧，牧民可以采用放牧的方式饲养牲畜；如果严格执行禁牧、休牧政策， 牧民饲养的牲畜在一定时限内就得施行圈养舍饲在放牧条件下费用很少，而圈养舍饲则每天需要1-1.5 公斤草料，冬季（ 5 个月）需在夏季（ 7 个月）的基础上提高 15%按现行价计算一天饲草料费用为1.4 元， 30 天计算应该补贴的数额为 1.4*30=42 元；按 60 天计算应补贴的数额为 84 元。

按平均载畜量 30亩养一只羊单位， 30 天补贴标准为 1.4 元 / 亩； 60 天补贴标准为 2.8 元 / 亩2. 根据有关专家的实验及调查计算的补贴标准内蒙古农业大学生态环境学院李青丰、 赵钢、 郑蒙安、阿民布从 1999年开始， 在锡林郭勒盟多伦县、 正蓝旗、镶黄旗、锡林浩特市等地进行春季休牧、调整草原畜牧业生产方式的实验他们撰写的《春季休牧对草原和家畜生产力的影响》一文中，推荐内蒙古草原地区在春季实施 2 个月的休牧期 同时还提出在休牧期间，给每只绵羊 0.5-1kg/ 日干草的投入， 供试绵羊掉膘量仅 15%，略加入一定量的精料（玉米粒），掉膘量可控制在 10%以内每只绵羊的饲草饲喂量达到 1kg 加一定量的精料时，其掉膘情况远小于放牧区，当饲喂量达到 1.25kg 干草加一定量的精料时， 没有掉膘且略有增重照此计算：一只羊一天喂养 1.25kg 草和0.25kg 玉米粒，这与我们在乌中旗、四子王旗对牧民入户调查时，休牧期间保证牲畜体重不下降，每只羊单位要投入的草、料量相符以 2008 年的饲草（ 0.7元 /kg ）、饲料（ 1.5 元 /kg ）的市场价格来看。