公共行政学-第九章 行政决策

1、第九章 行政决策通过本章的学习，了解行政决策程序；理解行政决策的作用、行政决策体制、行政决策参与;掌握行政决策的含义和特点、行政决策的原则与类型。行政决策既有决策的一般特点，在决策主客体、决策目的等方面又有其特殊性。科学决策和民主决策需要有体制上的保障。第一节 行政决策概述一、行政决策的含义决策是一个非常广泛的概念，它几乎涉及人类社会的各个活动领域，是人类改造自然和社会实践活动的重要构成部分。决策就是决定，就是拿主意、想办法。决策并不神秘，上至国家大事，下至个人日常生活中各种问题的解决，都涉及决策，决策正在改变和影响人类的生活或改变一个人的命运。行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定做出决定的行政行为。二、行政决策的特点行政决策是一种特定决策形式，但它具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等。同时，它还具有其自身的特点:第一，行政决策主体的特殊性。行政决策的主体是行政领导者，是政府和政府各种职能机关以及具有行政授权的社会组织。它既可以是一个领导人，也可以是一个领导集体，他们都有法定职权和地位以

2、及法律授权。一般来说，非经上级国家机关、法律以及其他社会规范授权，任何其他机构和社会组织、个人，都不拥有行政决策权力，不能成为行政决策的主体。第二，行政决策客体的广泛性。行政决策的客体是社会公共事务，从中央到地方，各级行政机关运用行政决策权力解决社会公共事务的各种问题，涉及国家和社会生活各个领域的广泛事务，往往要涉及很多机构，动用大量的人力、物力和财力。不涉及社会公共事务的决策不是行政决策。第三，行政决策目的的非营利性。行政决策以实现公共利益为出发点。这是行政决策与其他类型决策的最大区别之一。政府是非营利性组织，是以为公众服务为宗旨的。行政决策以实现公共利益为目标，均衡地协调社会利益和社会价值，确保社会公平和社会稳定。这是其他任何类型的决策不可能有的功能。如果政府舍弃公共利益进行决策，那么势必会造成社会不公平，造成社会动乱，危及政府自身。第四，行政决策的合法性。行政决策必须符合宪法和有关法律以及行政法规，不能违背宪法和有关法律以及行政法规。依法决策是依法行政的关键。行政机关行使自由裁量权必须符合宪法、法律、法规和有关政策的精神，不能随心所欲地进行决策。第五，行政决策地域效力的普遍性。一

3、级 政府所做出的行政决策在其管辖地区之内，其效力达及每个公民和每个社会组织。换句话说，每个公民和每个社会组织都必须贯彻执行其决策，如果不执行，必将受到应有的制裁。政府职能部门做出的行政决策，凡政策所涉及的每个公民和每个社会组织也都必须贯彻执行。行政决策的这种地域效力是其他社会组织的决策效力无法相比的。第六，行政决策执行的强制性。政府是以强制力为后盾的，因此，行政决策不是可以或不可以执行的问题，而是必须执行的问题。任何公民和任何社会组织都必须贯彻执行政府制定的行政决策，如果不贯彻执行，必定受到惩罚，甚至会被强制执行。行政决策的这种强制性体现了行政机关单向行政行为的合法的强制力量，但是，它不能成为知法犯法的借口。任何组织和个人都不能违反，否则将受到惩罚。三、行政决策的作用第一，行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位。行政管理有领导、决策、指挥、执行、协调和监督等环节，但是，在所有这些环节中，行政决策是最重要的，是关系到行政管理成败的关键因素。整个行政管理活动都是围绕着行政决策开展的，都是为了落实行政决策的目标和标准进行的。行政决策是公共行政的起点，如果没有行政决策，公共行政就

4、无法进行，领导、指挥、执行、协调和监督等管理环节就没有根据和标准。因此，行政决策在公共管理活动中起决定性的作用，处于核心地位。但是，在强调决策的重要时，并不意味着“管理就是决策”。第二，行政决策主导着行政管理的全过程。行政决策不仅是行政管理活动的先导，而且贯穿于行政管理的全过程，从而也主导和左右着行政管理的全过程。行政决策渗透在各种行政功能的运作中，但其他的行政管理功能并没有消失，依然具有其独立性。第三，行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素。“一言兴邦，一言丧邦”就是说一项行政决策可以使国家兴旺发达，也可以使国家衰败灭亡。一定程度上说，行政决策确实是关系到国家成败和和行政管理成败的关键。行政决策正确与否，直接关系到行政管理的目标能否实现，行政决策水平如何；会影响到行政管理工作是否有生机和活力;行政决策质量的高低决定着行政管理成效的高低。所以，高明的行政领导者就是要将主要精力用于决策，并及时根据情况的变化，调整决策或形成新的决策，保证行政管理的一切工作正常运转，提高行政效率。第四，行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。国家的任何政治决策都必须通过政府予以贯彻执行。政府

5、必须把国家的政治决策转换为行政决策才能真正得到落实。我国正在进行社会主义民主化，在农村实行村民委员会自治。但是，要真正落实村民委员会自治，必须各级政府贯彻执行。行政决策一般表现为法律、法规或公共政策，它往往涉及一些人的切身利益。因此，制定行政决策必须从公共利益和大多数人的利益出发，为公众利益服务，才能加强政府的合法性。第二节 行政决策的原则与类型一、行政决策的原则行政决策必须遵循如下基本原则:第一，科学预测原则。凡事预则立，决策是针对未来的。行政决策是建立在对未来发展与问题的预测基础之上的决策。政府制定投资政策，它必须在充分论证并预计到某种产业在世界范围内将有较大的发展，如果不及时制定这方面的政策，就有可能被其他国家占先机之利。行政决策的执行过程当中，如果不能预见到可能遇到的困难和出现的问题，就会面对困难和问题束手无策。面对亚洲金融风暴突然袭击，亚洲各国没有应对之策，只得听之任之，使各国蒙受巨大损失。究其原因，是亚洲各国沉浸在发展与繁荣的兴旺和清平之中，而没有想到满则损、盈则亏，没有一个国家的政府制定了回应金融风暴的对策。可见政府制定各种政策如果没有预见性是不行的。行政机关，无论是中央

6、机关还是地方机关，无论是一级政府部门，还是不同级别的政府职能部门，在进行决策时都必须对决策对象的未来发展情况有充分的分析与预测。第二，信息原则。行政决策正确与否的主要因素之一是准确、可靠的信息，信息是进行决策的根据，没有信息，决策就是无源之水，无本之木。现代社会是一个信息爆炸的社会，而且传递信息的手段已十分发达，斗室之中便知环宇风云变幻，对国内外发生的各种事情，只要电视和网上进行报道，就如身临其境;只要打电话、发微信，哪怕相隔千万里，就犹如面对面促膝谈心。但是，媒介手段的发达并不能代替对信息的分析与综合。信息超载是现代社会的重要特征之一。没有信息不能进行决策，信息过多也难于决策。面对繁多复杂的政务信息，决策者要有较高的政策水平和分析综合能力，要善于发现那些能够满足决策需要的信息。作为行政领导者，必须重视信息，但更应该重视信息的真实性与全面性。兼听则明，偏信则暗。不能以点代面，以偏概全；更不能一叶障目，不见泰山。第三，可行性原则。行政决策是为了解决管理过程中出现的问题，因此，决策的可行性是进行决策时必须考虑的重要因素。决策方案必须以可行性为基础。毫无疑问，无论什么样的决策都不可能达到完全

7、理性，而只能达到有限理性。但是决策的限制条件不能造成决策不可能实行，最起码不能成为较大的障碍。如果一项决策只有少数人反对，而大多数或绝大多数人赞成，那么就有可行性。当然，可行性不仅仅是这一点，还要进行成本效益分析和各种相关因素分析等。第四，满意原则。传统上认为决策应该对各种决策方案进行择优选择，但是，实际上最优决策方案是不存在的，只有相对满意的决策方案。也就是说，最优决策方案只不过是一种理想状态，能够有最优决策方案当然好，而实际上任何决策方案都有其限制条件。那些能够满足决策要求和条件的方案就是好方案。理想状态的决策方案有时并没有可行性，在实施决策方案时会遇到重重阻力。第五，成本效益原则。在进行决策方案选择时，应该选择那种投入人力、物力、财力的时间最少，而收益最大的方案。公共行政是为社会公众服务的，政府在进行决策时应该充分地考虑到必须对纳税人负责，不能浪费纳税人的钱，要降低行政成本。同时，政府也必须考虑到决策的实施能够为社会公众提供最好的服务，获得最大的社会效益。第六，公平与民主原则。政府的重要作用就是确保社会公平。因此，在进行决策时必须充分考虑到社会公平的问题。尤其是在社会主义市场经济

8、的条件下，市场经济所造成的分配不公只能由政府进行再分配予以弥补。政府的真正价值就在于坚持公平。只有社会公平、社会才能稳定。而没有社会稳定，就不可能有社会的全面、和谐发展。所以，政府在进行决策时必须坚持公平原则;政府在进行决策时必须充分发扬民主，实行公民参与，听取公众意见，反映民心民意，满足公众的需求。民主决策是公共行政民主化的重要组成部分。在知识经济时代和信息社会的条件下，民主是历史发展的必然趋势，不可阻挡。那种传统的政府决定、公民被动执行的管理方式已经不符合时代的要求，它必须转变为政府广泛地听取公众意见，让社会充分参与，然后政府决策、公民执行的管理方式。我们党有这方面的优良传统、一直采取“从群众中来，到群众中去”的民主决策原则。第七，法制原则。公共行政是依法行政。因此，在进行决策时必须贯彻法制原则。决策必须符合宪法，必须符合有关法律和法规，必须符合党的方针、路线与政策。否则，决策便没有合法性的基础。地方政府的决策也必须与中央政府和上级政府的决策保持一致，不能另起炉灶，与中央政府和上级政府的决策唱对台戏。第八，实现公共利益的原则。政府是为社会公众服务的，是为了实现公共利益的。政府进行决

9、策时，不能谋求自身的利益，因为它是非营利性的。应当承认政府也有其自身的利益，但是这种利益不应该干扰决策的公平性和公正性，否则就会发展为部门利益和行业利益。因此，在进行决策时应当把实现公共利益作为衡量政府决策行为是否公平合理的重要标准。二、行政决策的类型对行政决策类型的划分，从不同的角度可以划分不同的类型。如果从决策者的法定地位的角度进行划分，行政决策可以分为中央政府决策、地方政府决策和基层政府决策;如果从决策内容上来划分，可以分为政治决策、经济决策、文化决策和社会决策;如果从决策的重要性上来划分，可以分为战略决策和战术决策；如果从决策所涉及目标的多寡来划分，可以分为单目标决策和多目标决策。这些决策类型的划分都在一定程度上说明了决策的性质和作用。但是它往往涉及决策的主体和决策的内容，而不涉及决策方式，也就是说，其仅指出了谁进行决策，决策的内容是什么，而没有指出决策主体怎么进行决策，为什么做出决策。我们认为决策类型从决策方式的角度可以有如下几种划分方法:从决策的风险程度来讲，可以分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策；从决策对象的结构性程度来讲，可以分为程序性决策和非程序性决策；从决策主体的行为方式来讲，可以分为个人决策和集体决策；从决策主体采取决策的方法上来讲，可以分为经验决策和科学决策；从所要解决的决策问题的范围和重要性来讲，可以分为战略决策和战术决策。(一)确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。确定型决策一般是对决策所要解决的问题的有利条件和不利条件都很清楚，决策目标也很明确，有几个可供选择的决策方案，对各种决策方案的实施后果也有十分确定的把握。这样，决策者可根据自己的经验和主观偏好进行决策。风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标必须冒一定风险。 风险型决策必须有一个明确的决策目标， 要有两个以上可供选择的决策方案，能够确定实施决策方案的有利条件和不利条件;决策对象的自然状态和客观条件，是决策者可以控制并可预测的;决策者对决策实施的后果要有一定的把握

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