公共行政学-第十一章 行政监督

1、第十一章 行政监督行政监督的首要价值是以权力制约权力，不受监督的权力必然走向腐败。监督是法治的重要内容，没有监督，公共利益和公民权利将失去保障。本章论述行政监督的含义和原则，阐述了行政监督在实现民主与法治中的重要作用，介绍了行政系统内部监督、法制监督和社会监督的类型和方式。第一节 行政监督概述一、行政监督的含义与特点(一)行政监督的含义行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部的专门监督机关，依法对政府和行政人员履行职责行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促。狭义的行政监督是指行政系统上下级组织间或监察机关，依法对行政系统自身履行职责行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促。我们这里介绍的是广义的行政监督。行政监督应该从以下几个方面理解: 第一，行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体，是指享有行政监督职权，能以自己的名义从事行政监督活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织，如政府专司监督的监察机关。二是法律、政策授权的行政监督主体，即依据法律或政策本身的授权(授权的主体资格、范围、时间限制等必须是明确的)，

2、负有对特定事项行使行政监督权的组织。某一特定监督事项完成，该监督组织的监督职能也就宣告终结，监督中所产生的法律责任由其自身承担，如中央巡视组。三是委托监督主体，即受法定监督主体的委托，履行行政监督职能的组织。该组织受有权主体的委托实施特定的监督职责，其法律责任由委托机关承担。如责任事故调查中的专家组。第二，行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。具体而言，行政监督是指行政机关的“组织、职责、程序、措施与资源”与行政主体的行政行为。第三，从形式特征方面看，行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面内容:一是方法和技术的多样化，即采取定性与定量相结合的监督标准和可操作性的监督方法和技术;二是行政监督的双重性，即监督行政机关的组织、职责、程序、措施、资源和行政主体的施政行为，同时也包括监督管理对象的行为;三是行政监督结果的综合性，既督导行政机关对其组织、职责、程序、措施与资源作出相应的改进，推动管理的进程，又对违法违纪人员予以纪律处分或党政问责，或对构成职务犯罪的国家工作人员予以刑罚。第四，从价值特征方面看，行政监督是一种“整体配置效益”和“

3、效率与质量均衡性”的监督。“整体配置效益”是针对组织结构、职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范性文件而言的。这是行政机关的“硬件”，它决定行政机关整体效益。“效率与质量”是针对行政主体的行为而言的。有最优化的“硬件”，并不意味着公共行政管理的效能是最优化的，更何况“硬件”和“软件”之间存在内在的互动关系，质量与效率的完美结合所产生的均衡状态，是行政监督所要实现的根本目的，即以政治清明、政府清廉和干部清正为监督目的。(二)行政监督的特点第一，监督主体的多样性。由于制定主体和管理内容的广泛性，决定了行政监督主体的多层次性和管理对象的多元化。它包括国家权力机关、党的机关、司法机关、纪检监察机关、行政机关、社会组织、公民及社会舆论等。第二，监督对象的双重性。行政监督的对象的双重性可以理解为两方面:一是对行政主体的监督;二是对公职人员履职行为的监督。第三，行政监督内容的双向性。行政监督内容的双向性是由行政监督的性质决定的。一方面，行政监督是对行政机关本身，也就是对整个行政活动全过程的监督，以行政管理的合法性和合理性为标准，以督导行政目标的实现为价值尺度，以查处行政过程中违法不当行为为手段;另

4、一方面，还应对行政主体纠偏、整改行为进行延伸监督。第四，行政监督主体的层次性。所有监督主体分别处于不同的监督层次，隶属于不同的授权主体，承担内容和范围均有差别的监督职责。从总体上看，各监督主体所处层次，尤其是专职监督主体的监督层次，一般高于级别相当的行政和经济管理部门的层次，以便对各级政府和经济管理职能部门实施监督，保证监督系统有效地发挥监督职能。第五，法律地位的独立性。监督主体独立行使监督权，是保证监督效果的最基本的前提条件，而相对独立性又取决于监督主体的领导体制问题。相对独立性主要体现在两方面:一是监督主体依法行使监督权，不受其他机关、团体和个人的干涉。二是各监督主体实施监督活动所需的人员、经费、技术手段和信息资源等不受监督对象的制约。二、行政监督的原则与作用(一)行政监督的原则行政监督的原则主要体现在以下几个方面:行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则它有以下三点基本含义:第一，依法监督。行政监督机关的一项重要职责就是检查和纠正违法违纪行为，保证法律、法规、政策、政令的贯彻实施。这样的法律地位，首先要求行政监督机关和监督人员自身必须具有很强的法制观念和纪

5、律观念，严格依据国家法律、法规和政策进行活动。第二，自主行使监督权。按照责权一致的原则，它依法拥有自主行使监督职权的权力。这是使监督机关正确履行职责、提高工作质量和效率的法律保障。第三，监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。所谓干涉，是指其他部门、社会团体和个人利用职权、地位、影响，采取种种不正当手段，非法干预、影响监督活动的行为。2实事求是，重证据、重调查研究的原则贯彻实施这一项原则，对于搞好各项监督工作，具有十分重要的作用。这一原则的基本内容有三点:第一，坚持实事求是。坚持实事求是，就是要尊重客观实际，一切从实际出发。行政监督机关和监督人员应自觉贯彻实事求是的原则，根据实际情况决定工作方针，做出工作部署，进行工作指导，解决各方面的问题，防止和克服在工作中的主观性、片面性、表面性和盲目性。第二，重证据。重证据，就是注重事实，就是要充分收集和掌握证据，使违法违纪案件的处理建立在尊重客观事实的基础上，确保案件质量。第三，重调查研究。调查研究是坚持实事求是的基本环节，是了解真实情况的基本途径和方法。行政监督机关在开展的各项监督工作中，都必须经过艰苦细致的调查研究，全面、客

6、观地了解情况，再加以去伪存真、由表及里地分析研究，才能对监督事项的性质作出正确的判断，为作出监督决定和提出监督建议提供符合客观实际的依据。3.在适用法律和行政纪律上人人平等的原则坚持和实行这一原则，在行政监督工作中的要求是:第一，任何监督对象的合法权益都平等地受法律保护;第二，任何监督对象都必须履行法定义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权;第三，一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究，任何监督对象都不能例外。4.教育与惩处相结合的原则教育与惩处相结合的原则，是行政监督机关在查处违法违纪案件等工作中必须遵循的一项基本原则。行政监督机关是维护法律的专门机构，通过严肃惩处违法违纪者，可以给监督对象以正确的导向，使违法、违纪者及其他人员认识到法律是必须遵守的，违反了就要受到惩处，从而增强遵纪守法的自觉性，并遏制和防范腐败行为的发生。这对于维护行政机关的正常工作秩序，保证政令畅通，严格行政管理，提高行政效能，推动廉政勤政建设，都具有重要促进作用。另外，行政监督机关应坚持惩处与教育相结合。通过惩处，教育那些违法违纪的人员认识错误，改正错误，做好工作，将功补过;同时，通过案

7、件的剖析，对广大的监督对象进行法制和纪律教育，促使他们增强法制观念、纪律观念和遵纪守法的自觉性，为搞好廉政、勤政建设提供思想保证。5. 监督检查与改进工作相结合的原则监督检查与改进工作相结合的原则，要求行政监督机关必须把履行职责同要达到的目的统一起来。行政监督机关通过监督检查，在发现、揭露存在的缺点和错误，对违法违纪者给予应得的惩罚的同时，通过发现问题、执行法律，去分析产生错误的客观环境和主观原因，研究纠正错误、改进工作的对策和措施，以改善公共行政管理。6.监督工作依靠群众的原则监督工作依靠群众的原则，体现了党的群众路线的精神和要求，是做好新时期行政监督工作的基本保证。因为人民群众对监督对象遵纪执法和工作情况的好坏最为了解，因此，监督机关必须通过各种形式听取人民群众对监督对象的意见和建议，认真受理其控告、检举，从而把行政监督与人民群众的监督紧密结合起来。同时，行政监督机关应当支持和保护人民群众的这种积极性(二)行政监督的作用行政监督对公共行政的重要作用，主要表现在如下几个方面:第一，行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设。公共行政关系到公民、法人和其他组

8、织的切身利益，行政机关及其工作人员只有依法、廉洁、高效地开展工作，才能维护被管理者的合法权益。行政监督正是保障人民群众的利益和对行政机关及其工作人员进行有力监督和制约的有效途径。行政监督在公共行政活动中的性质具有双重性。一方面，行政系统的内部监督，是行政组织和公共行政的一项内容， 为实现政府工作的总目标服务，提高行政效率;另一方面，监督机关代表国家，为实现国家意志，依法对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规和政策的情况及其违法违纪行为进行监督，实现依法行政的根本目的。第二，行政监督是健全社会主义法治，进步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。行政监督作为法治建设的重要组成部分，其目的和任务就是促进行政机关及其工作人员依法行政，维护国家法律、法规、政策和决定、命令在公共行政领域中的正确实施。监督机关通过受理个人或单位对国家行政机关的国家公务员以及行政机关任命的其他人员的违法违纪的控告、检举，以及受理不服行政处分的申诉，查处和纠正违法违纪及不当行为，有利于进一步保障公民、法人及其他组织，包括公务员和行政机关任命的其他人员的合法权益。第三，行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保

9、障。改革开放和社会主义经济建设顺利进行的重要先决条件是有一个稳定的政治局面和良好的外部环境。如果忽视政治稳定，腐败现象泛滥，必然引起社会的不满和社会动荡。监督机关通过惩治腐败、加强机关和干部的作风建设、维护政治稳定，为改革开放和经济建设的顺利发展提供政治保证。同时，行政监督将可以密切政府与人民群众的联系，提高政府威信，从而调动一切积极因素，为改革开放和经济建设的顺利发展提供强大的动力。三、行政监督的类型(一)依监督的主体分类依照监督的主体分类，可将行政监督分为执政党的监督、权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督和社会监督五种。1. 执政党的监督执政党对公共行政具有广泛的监督权。其广泛性体现为两方面，既包括中国共产党对行政机关及其公务员遵守和执行党的纲领、原则、方针、路线的情况的监督，也包括专司纪律审查的纪律检查机关以党规党纪为依据，以政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律和生活纪律六方面纪律要求为标准，对政府中的党员和党员领导干部进行的纪律审查。2.权力机关的监督权力机关的监督是指各级人民代表大会及其常委会对行政机关及其公务员的施政行为的监督。由于权力监督是一种法律监督， 因此其监督的宗旨是保证公共行政与国家宪法和法律的施行相一致，即保证公共行政的合法性。同时，由于权力监督一般不直接去纠正公共行政中的违法不当行为，只有当行政主体及其公务员拒不改正或纠正时，权力监督机关才行使罢免权或撒销权，而不能越俎代庖地自行决定。3.行政机关的监督行政机关的监督是指在公共行政中，上级行政机关对下级行政机关的监督，专门监督机关、监察机关对行政机关及其公务员的监督，以及行政机关对行政相对人的监督等。由于行政职能主要是由行政机关来承担的，因此，最为主要的监督机关是行政机关。4.司法机关的监督司法机关实施的监督是指审判机关的监督和检察机关的监督。检察机关对行政管理的监督主要体现为侦查监督和职务犯罪监督两方面。侦查监督是指对公安机关和国家安全机关的刑事侦查实行的法律监督，即监督公安机关和国家安全机关的刑事侦查行为的合法性和合理性。这里所说的刑事侦

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