公共行政学-第三章 政府职能

1、第三章 政府职能本章着重论述政府职能的含义、特点和类型。政府职能是指政府在社会中所扮演的角色和所起的作用。政府职能有普遍性、强制性、系统性、不可替代性和服务性等特点。本章论述了市场在外部经济、提供公共物品、社会公平等方面作用的失效;阐明了政府在资源配置方面作用的失效，以及政府干预的限度;划分了政府职能的类型;论述了政府的基本职能内容，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能的内容;回顾了我国政府机构改革的基本情况和政府职能的转变。第一节政府职能概述一、政府职能的含义政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同理论的。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。这也是政府职能要解决的主要问题。作为公共组织和拥有行政权力与强制力的政府，必须正确地处理其与社会、市场、企业和其他社会组织以及公民的关系，即政府应当管什么，不应当管什么。也就是说政府对社会、市场、企业和其他社会组织以及公民，应该有所管而有所不管，应该有所为而有所不为。政府与其他任何社会组织不同

2、，它具有普遍性和强制性。科学地界定政府职能，是关系到政府如何在国家和社会中行使行政权力，如何在国家和社会中发挥积极的、建设性的推动作用的问题，是关系到国家和社会能否快速发展的大问题。对政府职能认识上的任何偏颇，都会导致行政权力行使的偏离，都会关系到社会的发展和公共行政的民主性质，关系到公民权利和财产的问题。西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，目的是确保资本主义的自由发展，免于重蹈封建专制的覆辙。资产阶级通过宪法确定的政府职能是十分有限的，只有国防、外交、财政和维持社会秩序等少量的职能。国民经济完全靠“看不见的手”来调节，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。18世纪中期的英国资产阶级经济学家亚当斯密吸取了封建地主阶级专制的教训，将政府职能减少到最低限度，仅分为三种:保卫国家和社会的安全，使之不受其他独立社会的侵略和暴行;保护公民，使每个公民不受社会上其他公民的压迫和欺侮:建立和维持某些公共机关和公共工程。19世纪中期，美国民主党仍然主张政府

3、的职能仅限于维持人与人之间和国与国之间的正义的范围。政府的任务就是镇压国内外的歹徒。总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治、经济和文化，为了确保公民的权利和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围之内，实行避免行政干预的原则。资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。但是物极必反，过分的自由放任却酿成了社会悲剧，贫富悬殊，失业人数剧增，游行示威和罢工乃至暴力冲突不断发生。“ 看不见的手”不仅无法规范市场经济，甚至掏空了穷人的钱包。资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后，凯恩斯干预主义便大行其道。另外，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府。大城市的居民用水，不能像农业社会和农村的居民那样可以自由地到江河和井里提取，因为在城市里河水已不能饮用，必须建立自来水水厂和城市的供水系统予以解决。公民个人无法解决诸如此类的问题，需要政府帮助他们解决靠自己的力

4、量无法解决的各种生活问题和社会问题。由于这种需要愈来愈多，政府的职能也愈来愈大。第二次世界大战以后，又因为社会矛盾尖锐，社会冲突屡屡发生，使资本主义社会出现了十分动荡的局面。这迫使西方发达国家实行福利政策，有的甚至实施“ 从摇篮到坟墓”的福利政策。政府的职能进一步扩大， 出现了无所不管的全能政府，即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有甚者，诺齐克公然主张无政府。总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。要正确地界定政府职能，必须正确地处理政府与社会、政府与市场、政府与社会组织、政府与公民的关系，同时也必须考虑到社会的发展程度和政治民主发展的水平。如果不能够正确地界定政府职能，必然阻碍社会发展和经济发展，甚至使社会停滞或者处于无政府的混乱状态。正确地确定政府的作用是社会发展和经济发展及稳定的必要条件。二、政府职能的特点政府在社会中处于至高无上的地位，是行政权力的掌握者和行使者，是社会公共事务的管理者。虽然我们并不

5、赞成全能政府，但是也不能否认政府在社会中的决定性的作用。作为社会的重要组成部分，因为有其特殊的作用，所以也有其独自的特点。(一)普遍性政府职能具有普遍性的特点。每个社会成员从出生到死亡，时时离不开政府。他可能在国有医院里出生，在国有学校里接受初等教育和中等教育，也可能在国有大学里接受高等教育。政府管理社会各个方面的事务。没有政府，社会就不可能自发地形成秩序，市场也不可能进行正常的竞争，社会组织也不可能自发地规范自己的行为;没有政府，公路坏了没有人修，路灯坏了也没有人管;没有政府，就没有人保护环境，失业人员和没有能力保护自己社会成员就没有人去救助;没有政府，国家和社会的发展就处于无秩序的无政府状态。总之，政府无处不在，谁也离不开政府，政府是普遍存在的。“9.11” 事件以后，美国政府加强了政府职能，向来咒骂政府的美国学者也都悄然无声，因为他们的安全也需要政府的保护。政府的作用无处不在，无处不有，已经浸透到我们每个人的生活当中。政府职能的这种普遍性是当代社会的重要特点之一。(二)强制性政府职能具有强制性的特点。政府掌握和行使行政权力，并且由国家赋予一定的强制权力。这是其他任何社会组织都不具

6、备的特点。例如，政府有向工厂和企业征税的权力，如果工厂和企业不缴税，政府就可以强制征收。而其他任何社会组织都没有强制性的权力，一个工厂不能向另一个工厂实行强制，即使一个工厂欠了另一个工厂巨额债务，后者也不能向前者实行强制。政府职能的实现以强制力为后盾是其重要的特点。政府往往以法律作为实现职能的手段，而且其强制力也是法律赋予的。这种强制权力也是政府的合法权力之一。 政府必须依法行使强制权，不能滥用。(三)系统性政府职能具有系统性的特点。政府系统是一个管理系统，也是一个职能目标系统。这个十分庞大的政府管理职能目标系统，具有完整性的特点。也就是说，任何一个分系统，甚至任何一个分系统的子系统，都具备完整的政府职能。不会出现上级政府要求下级政府处理事务，下级政府却没有相应的政府职能，不能去处理的现象。政府职能目标系统也有层次性、结构性和相关性的特点。政府职能的系统性特点，保证政府管理的有效、井然有序和公平。(四)不可替代性政府职能具有不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。在现代社会，政府职能的界

7、定，首先是政府必须具备管理职能，也就是说，这些管理职能只能由政府承担，其他社会组织不能承担或不容许它们承担。如国防、外交、税收、建立并维护社会秩序和市场秩序等，这些职能只能由政府承担。其次，有些职能社会也能够承担，但是却不能很好地实现这些职能。例如环境保护，社会组织本应该自觉地维护环境，但是却做不到。因此，政府就必须承担环境保护的职能。政府职能的确定是以不可替代性为原则的，政府不管也能管好的事务，政府不要管;如果政府进行管理成本太高，而民间组织进行管理成本低并且能够管理好，那么政府就实行管理外部化，以降低成本，减轻负担。(五)服务性政府职能具有服务性的特点。尽管政府职能具体内容较多，管理的社会公共事务也比较广泛，但是政府各种职能的共同特点之一，就是其具有服务性。政府为公众服务首先表现在其非营利性上。政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品，这是政府应尽的义务;而公众要求政府为他们提供优质服务，这是他们的消费权。那些名目繁多的各种收费服务是政府有关部门利益驱动的结果。政府部门不能成为理性经济人，不能用其把持的权力为本部门谋利益，那样就扭曲了政府职能，败坏了政府形象，违背了政

8、府为公众服务的宗旨。政府的服务性并不排斥政府的管制，管理和管制是相辅相成的。如果没有药品管制，患者就有可能吃到假药;如果没有食品管制，消费者就有可能吃到变质或污染食品。所以，行政管制是行政管理的重要组成部分。管制既是管理，也是服务，管制也体现了政府的服务性。政府职能的服务性是至关重要的，它直接关系到政府的合法性的问题，三、政府职能的类型对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。(一)政府基本职能马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。在阶级社会中，毫无疑问，政府存在的目的是为了维护阶级统治，这是任何政府的首要职能。社会管理职能是政治统治职能的基础。从现代社会和各国政府的行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即 指政府介入和干预社会的程度。无论什么类型的政府，想不介入和不干预社会各种事务也是不可能的。但是，政府介入和干预社会的程度决定了政府应该管什么。政府介入和干预社会的程度是由政治制度决定的，是由一个国家的政治、经济、文化和传统决定的。(二

9、)政府运行职能关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即在管理过程中所起的作用。不同的学者对此看法也不相同，如法约尔曾提出管理的五项职能，吉立克也曾提出管理的七项职能。政府的基本职能和运行职能两者是相辅相成的，前者界定了管理的对象，即管理的客体;后者则是指 怎么管理这些客体。前者回答管什么的问题，后者回答怎么管的问题。总之，两者都回答了政府究竟做什么的问题。但是，政府基本职能比运行职能更重要。这是因为政府基本职能决定政府在社会中究竟扮演什么角色，究竟起什么作用，从宏观上决定了政府的规模，即政府管理社会公共事务的范围。它涉及政府与其他社会构成要素的权力的划分，决定了政府是一个全能政府还是一个有限政府。所以，政府的基本职能决定了政府的性质。政府的基本职能也决定了一个国家的宏观发展，即政府效率，它制约整个社会的效率。政府的运行职能更多地涉及政府的办事程序，即处理社会公共事务的过程和步骤。它表现为对社会的预测，对社会发展的规划及组织实施与控制，它决定了政府的工作效率。我们在这里主要论述政府的基本职能，政府的运行职能不进行论述。第二节 市场失效与政府失效一、市场失效市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。市场体制和市场是有区别的。尽管有些国家没有建立市场体制，但是市场仍然在那里起作用，人们利用市场进行交换。我国在计划经济的时代，仍然有市场存在，否则人们就没有办法维持日常生活。市场体制对社会活动的组织与协调，不是通过政府计划实现的，而是通过交易双方的等价交换来完成的。简单的人与人之间的买卖活动，并不能建立起市场体制，它的必要条件是不经过政府统一计划的销售与采购来完成人与人之间的协调。一些学者认为，市场体制可以实现优化资源配置的效率。市场体制产生了效率价格，而效率价格又是由市场决定的。这是市场体制的核心要求。市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，即市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题及社会公平问题。第一，外部性问题。外部性问题就是溢出和搭便车，是市场经济主要的无效率。尽管效率要求在什

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