公共行政学-第六章 行政领导

1、第六章 行政领导行政领导是指以国家行政机关及其各级领导人为主体的领导。行政领导为公共行政提供基本推动力。行政领导的性质、方式及其有效性，将直接影响公共行政的存在状况和发展前景。本章主要介绍行政领导的含义、特点和作用;行政领导者的类型与产生方式;行政领导的权力与责任;行政领导理论;行政领导者的素质与能力。第一节 行政领导概述一、行政领导的含义(一)领导和领导者的含义1. 领导的含义所谓领导，是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。我们理解领导的含义时，需把握以下要点:第一，领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导;没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。正如马克思所说:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动。”第二，领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。现代领导必须善于运用带有强制性的推动力和非强制性的激励力 两种方式，对被领导者施加影响，以使其努力去达到某个特定目标。2. 领导者的含义领导与领

2、导者，在我国几乎是同义语。我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称为领导，也把领导者的行为称为领导。3.领导与领导者的区别第一，领导是一种管理行为和管理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，两者都是具有权威和影响力的。第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导者的领导艺术究竟在多大程度上符合环境与领导客体。因此，领导是对领导者的领导能力和领导艺术的考验。第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者追随领导者去 达成管理目标。第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导是有具体目标的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都是围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。(二)行政领导与行政领导者1.行政领导的含义所谓行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权

3、威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导是在国家行政系统中进行的，从而使之有别于政治领导、企业领导和其他社会组织领导。行政领导过程本身也是一个社会组织系统。这个系统是由行政领导者、被领导者和行政领导环境有机组成的，三者缺一不可。2.行政领导者的含义行政领导者，是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能被称为行政领导者，因为他没有行使权力的合法性。行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，还包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。二、行政领导的特点行政领导是国家公共行政活动中的领导活动，它既具有一般领导的共同特点，又有自身的特点，主要表现为:第一，行政领导只是对“行政”的领导。在一定的行政环境中，为实现一定的行政目标，行政领导者依据法律，对纳入行政活动的被领导者进行指挥与统御，从而保证国家行政权力的行使，有效地为组织和管理国家行政事务进行决策、指挥、协调、控制、监督。第二，从行政领导活动方式的特性

4、上讲，行政领导的执行性，是它的显著特点。在我国，行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关必须在权力机关发出的指令下工作。对行政机关来说，它与权力机关的关系是:按照权力机关的合法指示，依法行政;根据权力机关的合法要求，迅速组织人力资源与物力资源，提高工作效率，以便高效快捷地实现权力机关的工作意志。第三，从行政领导活动的社会属性来看，它具有鲜明的政治性。政府是为实现国家意志和人民利益而建立的公共组织;政府依照体现国家意志和人民利益的法律规定来进行活动，实现国家的政治统治职能。行政机关的使命是执行国家权力机关制定的法律、政策，实现政治统治职能。三、行政领导的作用行政领导在公共行政中起着举足轻重的作用。这种作用可概括为:第一，行政领导是政治领导的贯彻执行。政治与行政是国家生活中两个最基本的功能。政治领导主要是政党和国家权力机关的活动，它通过路线、方针和政策的制定，规定了一个国家和社会的发展方向。行政领导则以推行政务为主要工作内容。与政治领导相比，行政领导主要是具有执行性的，它依据国家的法律，运用国家赋予的权力对国家事务、社会公共事务以及行政机关内部事务进行管理。离开了行政领导，政治领导也就

5、无从实现。第二，行政领导是公共行政协调统一的保证。公共行政是由许多组织和人员共同进行的管理活动，为保证行政活动的协调和统一，必须有统一的意志和指挥，这就需要行政领导。特别是现代公共行政，由于行政机关规模庞大，人员众多，组织之间和人员之间的冲突和矛盾时有发生，这就需要行政领导者通过行政领导进行协调。行政领导通过制定各种活动程序来控制广大行政人员。同时，由现代公共行政专业化分工所产生的各部门之间的利益、职能等各方面的不同，也需要通过行政领导加以整合，使行政人员能够通力合作。此外，行政领导在协调人际关系方面也有重要作用。第三，行政领导贯穿公共行政的全过程。一般而言，行政领导是推动他人去做，借助他人的智慧和力量来表现的，这符合管理的特征。因此，行政领导是一种具有管理性质的社会活动，公共行政过程与行政领导过程是交叉的。就具体过程而言，公共行政是通过各环节连接起来的链条，其中主要环节有建立行政组织、选才用人、收集信息、确立目标、制订计划、组织实施、检查监督、调节完善等。这实质上是一个不断制定和执行政策的过程。“出主意”“用干部”是行政领导干部的根本职责。正是这两种领导职责构成了有效的公共行政活动，

6、并贯穿公共行政活动过程的始终。第四，行政领导对行政效能具有决定性作用。公共行政的宗旨在于提高行政效能，以高质量、高效率地实现行政目标。行政效能包括社会效益和工作效率。从公共行政的社会效益来看，效益的好坏直接取决于行政领导的决策活动。决策正确，就能够产生良好的社会效益:决策失误，则社会效益就难以保证，甚至产生不良的社会后果。从公共行政的效率来看，效率的高低也有赖于行政领导的组织、指挥活动。指挥有方、善于协调、控制得力，整体效率就高，行政决策也就能够得到迅速有力的执行。从一定意义上讲，行政领导是公共行政成败的关键，对公共行政的效能会产生决定性影响。四、行政领导者的类型与产生方式(一)行政领导者的类型根据不同标准，行政领导者可进行多种类型划分，常见的有:按照工作内容的不同，行政领导者可分为政治领导者、经济领导者、文化领导者及其他方面的领导者。按照工作性质或所处管理层次的不同，行政领导者可以分为高层领导者、中层领导者和基层领导者。应该说，以上对行政领导者的分类方式都有一定道理，但是，我们对行政领导者类型应该根据其工作性质和所负的职责以及产生的方式来划分，而不能从其领导方式的角度来划分，因为领导

7、方式属于思想意识和领导艺术的范畴，是经常变化的。工作性质和职责以及产生方式一般是比较稳定的因素，因此，从这个角度，我们可以把行政领导者划分为两种类型:政务类行政领导者和行政类行政领导者。1. 政务类行政领导者在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。尽管中央政府和地方政府在地位和权力上有很大差异，一个是国务院领导成员和组成人员;另一个是地方政府的领导成员和组成人员，有中央与地方之分。但是，他们的产生方式是相同的，都是经过同级人民代表大会选举产生的，对国家或地区都负有政治责任，都是国家或地区的领导者，国家或地区各种社会公共事务的决策者、规划者与管理者，国家或地区的主要负责人与责任者。只有选举产生他们的立法机关才有罢免他们的权力。在这一点上，从中央到地方的各级政务类行政领导者都是相同的。因此，他们可以划为同一种类型。2.行政类行政领导者这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。他们不是一级政府的组成人员，也不负政治责任。他们或是协助政务类领导者处理具体行政事务，或是承担一个行政机构或基层行政机关的领导工作。他们不是一级政府的决策者和

8、管理者，而是政策的执行者和具体行政事务的管理者。政务类领导者和人事组织部门有权免去他们的职务。 (二)行政领导者的产生方式行政领导者产生的标志是将合适的人选拔到公共组织中的一定职位上，并赋予相应的权力和责任。在不同的国家和时代，行政领导者产生的方式是不同的。现在较为常见的行政领导者产生方式有四种:选任制、委任制、考任制和聘任制。1.选任制选任制是指通过直接或间接选举制度选举产生行政领导者的制度。直接选举制是由有选举权和被选举权的选民进行投票选举产生行政领导者的选举制度。一些国家全体选民直接选举国家领导人就属于这一类。间接选举制是由选民选举的选举代表投票选举产生行政领导者的选举制度。我国由人民代表大会代表投票选举产生政府领导者就属于这一类。我国宪法和政府组织法明确规定，从中央人民政府到县级人民政府以及政府领导成员，必须由同级同届的人民代表大会选举产生。在人民代表大会闭幕期间，县以上的各级人民代表大会常务委员会有权决定任命代理正职政府领导人，无权任命正职政府领导人，但有权任命副职政府领导人。选任制能代表民意，选举的结果具有较大的权威性和公正性。2.委任制委任制，亦称任命制，是指由立法机关或

9、其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。委任制的优点是:权力集中，责任明确;指挥统一，不受牵制;行动迅速，简便易行。但为了防止任人唯亲和压制民主，在实行任命制的实际过程中，上级往往受到许多资格和手续方面的限制，并非能够随心所欲地行使任命权。我国政府的大多数行政领导者都是任命产生的，如国务院常务会议有权任命各部委领导者的副职，直属机关和办事机关的正、副职领导者;地方各级人民政府的综合部门和职能部门的秘书长、厅长、主任、局长等，由同级人民代表大会常务委员会根据政府领导人的提名予以任命。3.考任制考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代的科举制，现已被世界各国所采用。当然，现代的考任制与古代的科举制已有了本质意义上的不同。考任制作为一种行政领导者的产生方式，越来越多地得到重视。因为现代公共行政的发展，越来越需要更多的具有不同知识和技能，通晓行政管理的人才。只有通过考试、考核才能准确地产生大批不同专业、不同智能要求的行政领导者。考任制的优点在于:广开才路，吸引广大真才实学者前来报考;择优录取，在竞争基础上鉴别人才;公开平等，有效防止任人唯亲和仅凭领导者个人好恶决定晋升的弊端。近些年来，中央一些部委和一些省市公开招考司(局、厅)级和处级领导者，已取得了明显的效果。实践证明，考任制为领导干部队伍带来了新鲜血液和活力。4. 聘任制聘任制，是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。其一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。因这些人一般拥有社会公认的成就，所以不需要再经过考试的环节，聘任制一般都有任期、任职目标、奖罚条件等具体规定。聘任制的优点在于:能广纳贤才，解决本部门、本地区人才不足的问题；能促进人才的合理流动；也有助于解决领导者能进能出、能上能下的问题。聘任制一般是临时聘用或有一定期限聘用，所以，在实际运用中要注意防止短期行为。同时，由于聘任制一般是从外部选拔行政领导者，要注意防止产生“外来的和

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