公共行政学-第十六章 行政改革

1、第十六章 行政改革行政改革是政府为了适应外部环境，加强回应性，提高行政效率而进行的不同取向的改革。行政改革主要是在经济基础的变革和政治权威的推动下进行的。行政改革是一个政治过程，是一个权力再分配、利益再分配的过程，因此必然遇到各种各样的阻力。所以，行政改革必须采取切实可行的对策，化解阻力，尽快地见成效。20世纪70年代以后，西方发达国家开展了新公共管理运动，对传统的官僚制组织结构进行了批评，并且试图进行改造，进行了许多有益的尝试;同时，也提出了诸如企业家政府、公共服务民营化、电子政府、战略管理、标杆管理和绩效管理等新的管理理念和管理方法。第一节 行政改革概述一、行政改革的含义行政改革是一个协调行政与政治、行政与社会、政府各部门之间、各层级之间关系的复杂过程，是行政权力重新调整与重新配置的过程;在本质上它是一个政治过程;从一定意义上来讲，它也是一个技术革新过程。尽管政治学家和公共行政学家都对行政改革进行过多方面的理论探讨，但是没有一种理论可以涵盖世界各国的行政改革，实践比理论更有说服力。这是因为国情差别较大和社会制度不同等造成的，学者们往往囿于一国之情、一孔之见提出行政改革理论，不可能涵

2、盖所有国家的行政改革的理论和实践。然而，虽然各国国情不同，行政改革所需要解决的问题也有区别，但是，行政改革在本质上却有一些共同之处:行政改革都必须调整政府本身在社会中所扮演的角色，提高行政效率，加强社会公平，加强政府的回应性，或者改变政府的组织结构和管理方式以适应行政环境的变化，满足公众的需求。行政改革是指政府为了适应社会环境，或者为了高效、公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。我们要从以下几个方面理解行政改革:第一，行政改革是个政治过程。行政体制是政治体制的组成部分，政治决定行政。在西方发达国家，行政也必须从属于国家政治的要求;在我国，政治与行政更是密不可分的。因此，行政改革过程不是纯技术实施的过程，政治的各种因素决定了行政改革的复杂性。历史上多数改革者之所以成为涸辙之鲋，其根本原因就是没有将行政改革当作复杂的政治过程来看待。当行政改革进行到一定程度，政治上的保守势力将改革扼杀，致使许多力主革新的仁人志土，或“出师未捷身先死”，或饮恨终生。任何改革，尤其是行政改革，如果不将它当作政治过程来对待，不化解政治上的保守势力，就会或

3、归于失败，或成效甚微。第二，行政改革的目的是适应社会环境，提高行政效率，高效、公平地处理社会公共事务。公共组织与社会环境是输出输入的关系，两者必须保持动态平衡。行政改革以适应社会环境为取问，意味着公共组织必须适应社会变迁，它的组织结构、规章制度和运行方式必须随着社会变化而变化，任何社会组织都是如此。但是，行政改革不是消极地适应社会环境的变化，而是积极而高效地管理社会公共事务。公共组织以适应社会环境和需要为前提，否则就无法管理社会，更不可能高效。行政改革不能不注意行政效率问题，世界各国的行政改革多数是以效率为中心进行的改革。但是，行政改革不能忽视社会公平和公众利益的实现程度，这是十分重要的问题。如果忽视这个问题，社会就可能出现不稳定。第三，行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力。行政改革必须对内部体制和组织机构进行改革，并重新分配行政权力。因此，它对行政权力体制、行政领导体制、行政区划体制、组织机构、人事制度等都进行改革。有时虽然在某一个方面进行改革，但是牵一发而动全身， 也必然涉及其他方面。因此，行政改革是一个系统工程。 因此，行政改革前应该进行科学的论证，制订严密的计划

4、，开展强有力的组织工作。行政改革要有步骤、有重点地开展，而不能盲目地进行。第四，进行行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。政府必须不断地调整与社会的关系，界定自己在社会中的角色，必须对政府的行政权行使的范围、程度和方式进行调整，否则，政府就不可能有效管理社会公共事务，为社会提供高质量的服务。从总的发展趋势来看，政府的行政权对社会的干预在逐步减少，社会的自主权和自治权越来越多，社会团体和非营利组织以及市场的作用越来越大。但是，无论如何，政府必须对社会进行干预，无政府主义是不可取的。二、行政改革的原则第一，行政改革必须进行科学而严密的论证和规划，要慎重开展。行政改革是一个十分复杂的系统工程，进行行政改革必须系统地、高度认真地看待和研究每个步骤及其各项措施。在进行行政改革之前，要进行调查研究，要切实找到行政系统问题之所在，进行全面深入的行政诊断。然后就行政改革的性质、方向、目的、目标、方法、突破点、动力与阻力，以及改革所产生的正负作用进行科学论证，制定出切实可行的科学规划。进行改革必须十分慎重，从比较容易获得成功并容易看到改革效果的环节先进行改革。这是因为行政改革像其他各种改革一样，必须

5、小心谨慎，可谓如临深渊，如履薄冰，一着棋错，满盘皆输。行政改革获得成功和取得成果，不仅可以鼓舞改革者的主气，而且也可以化解反对意见。行政改革必须慎之又慎，切不可操之过急。第二，行政改革必须以保持社会稳定为前提。任何改革都意味着打破旧平衡，建立新平衡， 行政改革也不例外。但是，行政改革却有自身的特殊性，它不仅仅打破了行政系统的自身平衡，而且必然因此造成社会的不平衡。政府是社会的稳定机制，是社会秩序的维护者和管理者。是社会的最主要平衡工具和稳定工具。行政改革必然打破政府自身的稳定性，这就容易造成社会的不稳定。因此，行政改革必须以社会稳定为前提。这里所讲的社会稳定，并不是社会没有震动，没有变化，死水一潭，而是指在进行行政改革的过程中，不要引起社会动荡、社会矛盾和社会冲突，更不能发生大的社会动乱。行政改革在打破平衡时还要保持对社会的控制力，而不能使社会解体。行政改革的目的是提高行政效率，促进社会发展，而如果造成社会解体则要付出十分高昂的社会成本，不仅不能使社会发展，反而会使社会倒退。因此，行政改革在打破行政系统的内部平衡之时，其所造成的社会不平衡应以保持社会相对稳定为限度，也就是说不能使社会发

6、生大的动荡。行政改革必须以社会稳定为前提，如果没有这个前提行政改革也无法顺利进行。第三，行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标。实践证明，行政改革必须首先改变改革者的观念，如果不改变观念，在旧观念指导下进行改革，行政改革也只是机构和人员的增加或减少，而行政观念、行政方式都没有什么变化。这样的改革必然是穿新鞋走老路。行政改革应该以民主、公平、效率、服务等观念为先导，才能取得卓有成效的成果。只有在新观念的指导下，才能进行体制创新。体制创新是行政改革的核心，不进行体制创新，就不可能建立一个具有中国特色的行政体制。我国目前行政系统出现的一些问题， 如政风不正、贪污腐败、买官卖官等严重问题，都必须通过在改革中进行体制创新予以解决。体制创新要围绕着高效、公平、廉洁这些目标来进行，如果舍弃这些目标，行政改革就没有什么实际意义。第四，行政改革必须有政治保障和法律保障。行政改革不是人为制造的运动，而是形势的需要和社会推动的必然结果。俗话说形势比人强，行政改革的必然性和必要性决定了改革势不可当。但是，没有权威的政治支持，行政改革就无法进行。政治是行政改革的保障，行政改革是政

7、治改革的重要组成部分;行政改革可以促进政治改革，政治改革可以为行政改革拓宽改革道路。所以说，行政改革是一种政治行为。行政改革仅有政治保障是不够的，因为政治不能保证行政改革一定依法改革，尤其在有几千年人治传统的我国，我们应该十分重视这个问题。因此，行政改革必须有法律保障，依法进行改革。改革必须用重典，我国地方政府不按照编制定机构、定岗位、定人员的现象比较严重，可谓巧立名目，花样翻新，阳奉阴违，瞒天过海。这与我国的社会主义法制格格不入，与党中央行政改革的精神背道而驰。依法改革是改革的保障，对乱设机构、乱定岗位、乱扩编的地方政府部门必须严肃法纪。行政改革不是人治的继续，不是长官意志的拼图游戏，而是关系到政府的合法性和国家发展的大问题。所以，必须在社会主义法制的规范之下进行行政改革，确保改革成功。第五，行政改革要以理顺关系、转变政府职能为重点。行政改革就是对政府与社会各种关系的再调整，也就是重新确定政府在社会中所扮演的角色。因此，进行行政改革就要理顺和摆正政府与社会、政府与市场、政府与社会组织和政府与公民之间的关系。要理顺这些关系就要转变政府职能，政府职能不转变，这些关系也无法摆正、无法理顺。

8、尽管东西方的国情不同，但是在进行行政改革时所面临的问题却没有本质的差别，只是程度的问题。政府应该将那些管不了也管不好的事情，交由社会去解决，不能垄断所有的社会权力，应该分权于社会;应该认识到政府的能力是有限的，不应该将所有社会责任都背在自己的肩上。有限政府不可能解决所有的社会问题，社会应该负起责任。中国正在建立社会主义市场经济，政府一方面要促进市场经济的发展，另一方面又要进行行政改革，理顺在社会主义经济条件下的各种关系，转变政府职能，任重而道远。三、行政改革的取向第一，以适应社会环境为取向。政府与社会是输出输入的互动关系，政府必须有及时了解社会变化的网络系统，才能够确定改革的方向，以适应以社会环境为取向的行政改革，一般是以适应社会变化和满足社会与公众需求为目标。现在社会发展比较快，新行业、新领域不断出现，已经不能简单地用扩大政府职能来满足社会需求，而必须采取公众参与行政、中介管理、委托管理等方式进行管理，也要鼓励社会公众自组、自治、自理。社会分化不能成为增加机构和人员的借口，政府职能不能无限制地自行扩张。政府只能以扩大社会参与作为应对之策。这是民主行政的必然发展，也符合马列主义的国家学

9、说和民主理论，符合马克思关于廉价政府的理论。第二，以精简机构为取向。在正常的情况下，政府就进行自我扩张，根据帕金森定律，政府人员以平均每年5.75%的速度膨胀。政府会自觉不自觉地制造行政工作，往往会把简单的事情复杂化。新的行政工作需要新的工作人员，在人员增多的情况下，又要增加机构，机构多了又要提升行政级别。古今中外莫不如此，只有程度之别，没有本质之异。以精简机构为取向的行政改革，主要是为了解决政府自行扩张的问题。精简机构才能降低行政成本，限制政府权力自行扩张。同时，这也是实现公共利益的重要方面。第三，以调整组织结构为取向。政府的官僚等级制结构是以效率为中心设计的。它是以层级制为基础的部门化的复合结构。等级制是层级节制，是领导与被领导的关系，以命令与服从为准则;部门化是政府职能的扩大，是专业化的行政管理。两者都是为了提高政府工作效率。但是，根据有限理性原则，任何组织都不是完美无缺的。官僚制组织结构也有先天不足，它会造成效率缺损。因此，政府不得不进行必要的组织结构调整，往往在管理幅度和管理层次上进行必要的改革;在全国范围内，则进行行政区划的调整，如我国市管县的改革。但从发展趋势来看，减少层级是必然的趋势。政府已经逐步走向虚拟，电子政府已初具规模。现代信息技术的广泛应用，使政府的层级和部门都必然减少。但是政府成为平面化的组织结构也是不可能的，那只是一种不符合实际的理想主义。第四，以调整权力关系为取向。政府拥有行政权，在行政系统内部进行权力划分与配置。行政权的核心问题是中央与地方的关系，也就是集权与分权的关系。正确地处理它们之间的关系是关系到政府效率和国家发展的大问题。因此，行政改革有时以调整中央与地方关系为取向。中央与地方的关系是十分复杂的，可以讲是公共行政的“哥德巴赫猜想”。但是行政改革始终是围绕着集权与分权来展开的。因为各国的国情不同，历史传统和文化传统差异也很大，所以集权与分权的程度也不同。例如，法国是个具有集权历史传统的国家，而英国则是个有分权历史传统的国家。同一个国家，也会因为发展阶段不同而强调集权或分权。但是集权与分权的目的都是为了维护国家的统一与完整、社会的稳定与发展。舍此目的，只不过是权力游戏。中央集权但不能高度集权，更不能进行专制，那样不能调动地方的积极性，社会没有发

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