公共利益的认定标准及立法思路
7页1、刘太刚:公共利益的认定标准及立法思路以公共利益的概念功能为视角2012年05月16日15:48作者:刘太刚日期:2012年3月20日浏览次数:137作为一个在行政、司法及立法领域越来越常用的概念,公共利益”一词究竟有何种实用价值?这就是公共利益的概念功能问题。只有明确了公共利益的概念功能,才能真正认清公共利益的本质和内涵,也才能把握公共利益制度的发展方向或公共利益的立法方向。本文以笔者构建的需求溢出理论为分析框架,从公共利益的概念功能的视角对严格意义上的公共利益展开探讨,并力图为司法实践和行政实务提供一种易于操作的公共利益理论。一、公共利益的概念功能利益冲突情况下的利益取舍工具在笔者看来,无论是美国版的公共利益”(publicinterest)还是中国法律文件中的公共利益”,其概念功能都在于解决不同主体间的利益冲突。而利益冲突的本质,是不同的需求冲突,是不同需求在有限资源上的竞争关系。换言之,人们创造公共利益”一词并将其引入司法、行政领域的目的,在于当不同主体间的利益出现冲突时便于公共机构通过资源配置做出利益取舍。就此而言,从概念功能上看,公共利益实际上是在不同主体的利益发生冲突的情况
2、下帮助公共管理者进行利益取舍的工具。从美国的情况看,在19世纪美国内战爆发之前,公共利益”一词并不流行。当时较为常用的类似名词是公共福利”(publicwelfare)、共同善”(commongood)。1尽管当时人们对公共福祉”、共同善”的涵义并没有清晰的界定,但人们公认个体利益、局部利益、特殊利益应当服从公共福祉”或共同善”。换言之,当个体利益、局部利益、特殊利益与公共福祉”或共同善”相冲突时,人们可以为了保全公共福祉”或共同善”而牺牲个体利益、局部利益或特殊利益。在美国内战之后,公共利益”一词取代了公共福祉”或共同善”。尽管人们对公共利益的涵义依旧没有清晰的界定,但人们普遍认为,相对于非公共利益而言,公共利益更具有优先保全价值一一当二者发生冲突时,应当牺牲非公共利益以保全公共利益。显然,无论无论是美国版的公共利益”还是其前身一一公共福利”、共同善”,其概念功能都是为了在利益冲突的情况下做出利益取舍提供依据。需求溢出理论是笔者构建的一套公共管理学的基础理论。该理论主张公共管理的终极使命是解决个人的需求溢出问题。而所谓的需求溢出,是指个人需求超出了其本人及其家庭的满足能力的状况,也就
3、是其本人及其家庭无法满足的个人需求。所谓严格意义上的公共利益,是指法律规范中明确使用的公共利益概念,它不同于基于不同的个人偏好而在法律文件之外所使用的公共利益概念。从新中国的情况看,无论是宪法关于公共利益的规定,还是法律法规关于公共利益的规定,其目的也都是为了在利益冲突的情况下做出利益取舍提供依据。就宪法规定而言,我国最早规定公共利益的54年宪法规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行争购、征用或者收归国有。”借助公共利益”这一工具,国家就可以通过争购、征用或者收归国有”的方式来牺牲城乡土地和其他生产资料”所有人的利益一一对城乡土地和其他生产资料”的所有权,从而保全国家所代表的社会公众的利益。而现行的82年宪法关于公共利益的规定,1982年宪法第10条:城市的土地属于国家所有,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年宪法修正案将其修改为:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”基本沿袭了54年宪法
4、。就我国法律法规对公共利益的规定而言,1998年的土地管理法几乎照搬了现行宪法的规定。1998年的土地管理法第2条第3款规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”2007年出台的物权法第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条规定之所以在巨大的争议中予以保留,其用意也是在于用公共利益”这一工具,为国家所代表的社会公众的利益与集体、单位、个人的不动产利益之间的冲突寻求解决之道一一舍弃集体、单位、个人的不动产利益而保全国家所代表的社会公众的利益。而最新颁布的国有土地房屋征收与补偿条例第8条关于公共利益的列举式的规定(详见本文第五部分),其目的也是用公共利益这一工具,对发生冲突的利益进行取舍,从而解决利益冲突。二、公共利益的概念功能启示及公共利益的界定1.公共利益的概念功能启示第一,公共利益只有在利益冲突的情况下才存在并有其现实意义,不存在静止的、孤立的公共利益。无论我国宪法和法律法规中规定的公共利益,还是国外立法及司法判例中的公共利益,都以某种利益冲突为现实背景。第二,公共利益是发生冲突的利
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