PPP模式建设项目审计监督的特点
14页1、PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究孙凌志贾宏俊任一鑫【摘要】政府和社会资本合作模式(PublicPriva t ePar tnership,简称PPP模式)正成为推动我国 经济社会发展的重要力量,在分析对PPP模式建设项目审计监督必 要性的基础上,结合实践案例归纳了目前PPP模式建设项目的主要 实施方式和合同特点,深入剖析了PPP模式建设项目应区别于传统 建设项目的审计重心调整、审计内容深化、审计方式变化等三个方面 的监督特点。结合其审计监督的特点,论述了适用于该模式的基于全 生命周期视角侧重价值审计监督、基于风险合理分担视角强化合同审 计监督和基于国家治理视角重视事前审计监督的国家审计监督机制。 为提髙国家审计监督的能力和水平、规范PPP模式建设项目运作和 可持续发展,最后从项目实施过程、项目管理要素、参与主体关系等 三个维度阐述了PPP模式建设项目的国家审计监督路径。【关键词】PPP模式建设项目审计监督 随着我国经济下行压力增大、防范和化解地方政府债务风险以及 增强公共建设项目服务供给能力和提髙效率的客观要求,推广PPP 成为促进我国经济社会发展的战略行为。PPP模式
2、建设项目周期长、 复杂多样、资金量大,其建设实施需要科学和灵活的项目管理模式, 对PPP模式建设项目进行审计监督目前没有法定授权,是否进行审 计监督在不同地区做法不同。但PPP项目的产生源于“公共项目” 供给的基本属性,公共产品(服务)必须由政府提供(叶晓甦和徐春 梅,2013), PPP模式建设项目所提供的产品(服务)是公共 利益的载体,其虽因融资方式不同带来了实施和管理方式的变化,政 府是最终公共服务提供者的角色没有变,是最终出资人的实质并未改 变;PPP模式建设项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约 方式组织项目实施和移交的全过程,结合国家审计监督的职责定位, 应将PPP模式建设项目纳入政府投资项目审计的范围,审计机关有 权也有责任对其加强审计监督。审计机关是对政府投资建设项目实施 具有重要影响的相关方,国家审计监督对PPP模式建设项目的规范 运作具有不可替代的重要影响,若审计监督等有效监督机制缺位造成 投资成本增加和综合效益下降,社会公众利益将受到侵害。目前我国 应用PPP模式建设项目的相关制度环境以及管理体系还不成熟不 完善,对其审计监督与相应管理不协调降低了双方合作的效
3、率,对该 模式的推广应用形成了一定的阻碍。一、文献综述随着PPP模式在建设领域中的不断应用,近些年来有不少学者 对PPP模式进行了系统的研究。关于PPP模式建设项目的研究按 照不同角度大致可以分为以下三类:一是从风险管理的角度研究,分析影响项目风险分配的因素,发 现PPP模式建设项目的参与方在建设过程中的职责、权力和风险分 配与传统建设模式相比具有明显差异(姜早龙、王东雁和刘晓君2012) 提出更为合理的风险分配原则,并设计相应的风险分配框架,指出在 PPP项目中,如果风险转移程度在一定的范围内,政府转移给投资 人的风险增加,项目总成本将呈下降,项目的效率将上升(刘新平和 王守清,2006);二是从参与主体之间的关系研究,无论是从政商关系还是民商关 系的角度,均强调公共部门与私人部门之间的合作关系,优化资源配 置,最终为社会提供高效的公共产品或服务。从项目利益相关者的视 角设计能够有效地约束和防范机会主义行为的机制,提高政府投资审 计的监督效率(吴仲兵、姚兵和刘伊生,2012);三是从国家审计的角度研究,重点关注PPP应用中绩效责任、 招投标程序、合同管理以及运行实施等方面可能存在的问
4、题,提出有 效管理和实施PPP的关键点(严晓健,2014)。研究国外典型 PPP项目审计做法,借鉴印度基建项目PPP国家审计指南,主要 审计内容涵盖审计介入方式、监控要点、工作流程、绩效评估和重大 风险控制等方面(鲁心逸,2015)。PPP模式建设项目的应用 受到政治经济环境的影响,需要完善风险分配机制,科学合理的信息 披露是双方利益风险合理分担的基础,有效的审计监督路径是确保信 息完整合理可信的基础。国家审计应服务于实现国家治理,政府投资 项目基于治理理论的审计模式能够有针对性地解决项目决策失败的 问题(李冬,2011)。从目前的研究成果来看,对PPP模式建设项目单独从国家审计 监督的角度进行研究的文献并不多,而PPP模式建设项目国家审计 监督的内容和程序相对复杂、参与主体之间的关系复杂,传统审计模 式不再适用,也缺乏可借鉴的成熟范例,考虑项目所有利益相关者合 理利益诉求的基础上从政府视角研究将是一个趋势。在我国特定的政治经济环境下,研究我国PPP模式建设项目国家审计监督的特点、 机制与路径对提髙PPP模式建设项目审计质量、服务审计实践发展、 规范项目运作和促进健康可持续发展具有较强
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