电子文件中心的建设发展问题分析

1、电子文件中心的建设发展问题分析 邱晓威 随着办公自动化、电子政务和科研生产等专业领域的信息化建设，电子文件的数量增长很快，如何管理和保存电子文件已经是需要迫切解决的问题了。近来各地陆续出现了包括电子文件和电子档案，并将归档前的文件与归档后的文件结合进行连续管理的机构或工作模式。例如在深圳市、天津经济开发区、北京市宣武区、贵阳市小河区等地所分别见到的情况，他们对此有的称文件中心、电子文件中心、文档中心、或冠以其他名称（本文内统称电子文件中心）。据了解，有一些地方也在准备这样做，或考虑效仿此类做法。似乎可以将这种情况看作一种新的动向。这种情况为什么会出现，好处体现在什么地方，其发展前景是什么，对档案管理工作有什么新要求，对相关理论和方法会带来什么影响，需要解决什么问题等亟待研究。只有对这种情况所涉及的问题有了深刻的认识才能使我们在面对机遇和挑战时，做到以创新应对新问题，争取到主动。 需要说明的是，虽然这里使用了电子文件中心的提法，但落实到具体对象时含义有所不同。这是因为实际存在的电子文件中心之间的确有较大的差别，有的甚至在正式名称中并未加上“电子”两字，只是其中包括了电子文件管理。考虑到各

2、地基础条件不一样，实现目的也各有侧重等原因，难以进行全方位的类比，所以这里仅突出其对以机构或职能的整合方式实现对电子文件（包括电子档案）的连续性管理这个基本特征进行分析。这里所说的电子文件其实既包括了现行阶段的“文件”也包括了归档后作为档案保存的“文件”。电子文件中心建设有着较深刻的社会需求背景我国信息化建设和体制改革的大环境就是电子文件中心建设需求的大背景。从第八个五年计划开始，我国已经连续将信息化建设列入重点发展的目标，在第十一个五年计划中更是重中之重。同时随着我国各级管理机关和其他部门管理体制改革的深入，对精简机构和提高效率也有了新的要求。所以对文件管理和电子文件管理都有必要考虑适应这种情况的新体制、新方法。如深圳市民中心的启用，将市内的党政机关集中，管理和服务机构集中，形成了数十个局、委、办在网络环境中协同办公和共同面向服务对象的工作格局。在这种情况下，机关文件和档案管理模式必须配套，否则小部门内各自的文件和档案管理机构有可能成为影响整体效率的因素，于是成立可对电子文件和纸质文件进行统一管理的文件中心就成为一种很好的选择。例如，北京市宣武区对成立文档中心的主要考虑是档案工作面临

3、着的两个转变：一是档案管理工作要由以行政管理为主向以法律监督为主转变；二是档案工作要由重保管向重利用方面转变，并以此应对围绕党政工作、社会热点、贴近现实开展服务方面对档案工作的更高的要求。从世界范围看，一些国家对电子文件的管理策略和模式也在变化之中。例如美国，原本就设立了对国家文件档案管理局，可以说对文件和档案的连续管理有了很好的基础，但是曾经有一段时间把某些电子文件的长久保存责任推卸掉（GRS20中的条款规定，有相同纸质文件的电子文件可不长久保存）。但近来该国的相关策略有了新的进展，投数亿美元建设电子文件档案馆，将真实长久地保存电子文件做解决问题的重点。还有的国家是采取统一的立法方式，将文件或电子文件的整个生命周期联系到一起，如加拿大等国家。同时相关国际标准中也体现出这种趋势，如ISO 15489中就体现了文件连续管理的理念，而且已有数十个国家宣布将此标准直接作为国家标准。不管怎样，其共同点都是从更好地保证文件的真实、可靠及兼顾管理和面向服务等满足社会需求出发，加强了对电子文件的控制管理，强调了在数字环境中的文件与档案的联系。由于信息网络的广泛应用，使电子文件中心的建设成为热点的重要

4、因素。产生和保管文件的电子化或信息化环境既提出了文件归档前后的一体化管理要求，同时也提供了技术条件。如深圳市的数字档案馆建设目标就是将文件中心的管理模式作为核心，实现文件从生成、保存到服务于社会的一体化管理，经过多年的努力，这个具有较先进设计理念的数字档案馆很快将在深圳市民中心正式运行。北京市宣武区建立文档管理中心的建设也是从社会需求出发，提出了三个原则：即精简效能的原则、从实际出发的原则、与办公自动化同步发展的原则，可以看出也基于类似的目标。做到建立与本机关规模、层次、资源情况相适应的文档管理模式，做到人员使用、办公资源和经费的合理配置，实现机关文档管理的信息化以及文档信息的有效利用。从解决电子文件存在的问题出发，文档一体化的管理成为了一种必须遵循的模式。前端控制、全程管理是解决电子文件的真实和完整问题的原则要求，这已成为国际共识，国家标准GB/T 18894亦是按此要求制定的。建立文件中心是从机构设置上实现了这种要求，应当说比标准的约束力度更大，更直接，也更有保障。可能在一些地方，当前电子文件所占的比例不如纸质文件多，而且多数电子文件与相同的纸质文件一起保管，但从发展的角度看，电子

5、文件必然会成为主角。所以这种略有超前的机构调整，无疑是解决相关问题的更为保险的方案。因为从已经出现问题的单位情况看，提前采取措施是避免电子文件损毁、丢失，利于其真实而长久保存的最佳选择。社会信息化的发展建设为电子文件中心的建立和运行提供了基本条件电子文件中心的工作模式与以往的文件管理方式有很大的区别，主要表现在对文件管理的连续和统一上。在完全依靠手工管理的时候，如果单位很分散，就很难实现对文件管理的统一和连续。而在网络化的环境中，文件传递和控制的技术壁垒可以克服，即使单位很分散，也可以方便地实现连续、统一的控制管理。在信息网络已经成为生活工作环境的情况下，电子文件中心的运做可以说是如鱼得水，其结果不仅仅是节约一点人力和时间，而是创造了新的工作模式，产生了更好的工作质量和更高的效率。电子文件中心建设过程中迫切需要解决的问题有：随着党政机关职能的转变，如何从管理为主变为服务为主；随着电子政务的发展，如何针对电子文件进行连续监控；如何随着党政机关办公条件的改变，对减少管理环节、提高效率、创立新的管理模式。可以看到，在网络环境支持的文件管理系统中，现行文件与归档文件或档案已经很难在管理阶段上截

6、然分开，而强调对文件连续管理的电子文件中心恰恰适应了这种环境。管理与业务文件的一体化趋势也是建立电子文件中心的重要原因通常所提到的电子文件主要是指机关产生的文件，可以说大部分属于公文或文书。但是，随着一些管理部门的体制改革和科研、生产部门的信息化发展，所谓红头文件（公文）已经与非红头文件（业务文件）更紧密地联系在一起，甚至很难截然分开。所以有不少部门的档案管理范围已经扩大到本部门产生的几乎所有文件和资料，使管理文件和业务文件融合在一起。如在人大、政协、银行系统、航天事业、城建管理等部门或其他工作领域中，我们已看到了这种变化。这种变化不容小看，它对档案的管理理念已经带来了巨大的冲击，有些甚至还带有一些颠覆性影响。例如由于档案范围的扩大，我们对于档案的定义已经很难有统一的说法了。限于篇幅，这里不讨论那些理论性很强的问题，只把目光集中到与文件（包括档案）管理实践相关的问题上。以前我们注重档案，因为它是历史的记录，但是当我们把目光扩大到一些业务领域时，会惊异地发现有些档案其实是真实的现实记录，对其管理上的要求与以往我们熟悉的档案有很多不同之处。简单地说，对于仅仅说明历史的档案采取分阶段管理可能

7、不会出现大的问题。而对于说明现实情况的档案则必须做到不间断地连续管理和维护，使其精准地反映现实情况，否则就一定会出现问题。可以设想一下生产部门如果用错了图纸，城市建设中如果不明地下管线的分布状况会有什么恶果。在较容易产生这类问题的部门中，归档前和归档后的文件管理必须连续，而且还必须做到对文件（包括档案）的实时管理。而对相关信息的及时跟踪维护正是电子文件中心的长处。可见电子文件中心所体现出来的管理上的连续性再加上实时管理措施，将使其成为这些部门和工作领域的很好的选择。电子文件中心的建立及发展过程中应当引起注意的问题应当及时总结经验和教训，避免电子文件中心建立的盲目性。虽然电子文件中心的建设还处在摸索和完善的过程之中，但也应给予适当的引导，及时总结和推广成功经验。尤其是如果其建设与政府职能转变和机构改革联系起来时，更应做到不仅把握住时机而且要有符合电子文件管理总体要求的科学合理的设计和安排。应注意与办公自动化、电子政务和业务信息化建设相协调。电子文件中心的建立和运行跨越了以往的多个部门，往往由较大的网络平台支持，覆盖了办公自动化、电子政务和业务信息化系统。所以在这些机构的调整和系统设计过程

8、中，是将电子文件全程管理控制融入其中的最佳时机。为此，需要档案工作者及时参与，提出比较完善的建设电子文件中心的方案。例如我们曾经在遵义市了解到当地正在建设电子政务系统，于是建议把电子文件管理纳入其中，当地很积极地采取了应对措施，为及时把握住机遇创造了条件。应以建立国家法规体系为重点，加快法规和标准体系的完善过程。参照国际上已有的经验教训和解决相关问题的通常做法，想实现对电子文件的连续控制，如果仅仅依靠机构和管理制度很难到位，也就是说除了必要的机构、人员、设备之外，需要在法律框架、标准体系、管理制度、技术规范的基础上综合运做才能保证目标的实现。尤其是包含电子文件管理的文件中心建设就更是如此才行。所以说，如果把电子文件中心建设只当成设置一个机构、确定一些职能、定一些制度、建立一个网络系统，就显得过于天真了。按照上面似乎有些苛刻的要求来衡量，国内能见到的电子文件中心建设几乎都还不够到位，可以说要走的路还很长，而且目前自下而上的各自摸索状况会使问题的解决时间进一步拉长。为解决这类问题仅仅依靠地方或个别部门显然不行，必须从国家的高度和全国范围来组织力量，吸取国际经验，采取高水平的应对措施才能又快

9、好地解决问题。例如，除了要加快相关国家立法，同时还要在标准的采用和制定上优先选用国际和国家标准，尽量降低本行业本地区专用标准的比例，这样才能提高标准化的水平。应以动态、灵活的模式应对发展的需求。在我国，电子文件中心的建设尚处于探索和发展过程之中，加之政府职能转变和机构改革也处于变化过程之中，所以没有现成的或固定的模式。其一切设计都要立于发展，才能应对新的变化。其实在我们讨论电子文件中心建设时，新情况就在不断出现。例如文电子件中心还只是涉及部门内部的一些机构设置和文件、档案等元素的整合，而有的国家和地方已经出现了把档案与图书、资料等管理进行整合的管理模式。如加拿大国家档案馆和国家图书馆的合并、上海埔东文献中心的建成、天津经济开发区档案馆和图书馆的合并等都是些例证。尽管在档案和图书等行业内部见仁见智的争论难分高低，但如果让所有对此类信息感兴趣的公众参加意见，再与构建和谐社会中的信息化和知识化联系起来，恐怕反对的人不会多，赞成的人不会少。如果把这一类做法看作电子文件中心建设的发展因素也是有可能性的。退一步说，即使不整合机构，总是可以先整合信息吧，而跨部门的信息整合也不是件简单的事，要研究解决的问题也很多。总之，与电子文件中心建设相关的问题还很多，希望人们投入更多地关注。

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