水事法律(水污染防治法)..ppt

水污染防治法 王清军 一、制度创新 l1．更加突出饮用水安全 从四个方面加强了饮用水的法律保护： --在立法目的部分（第1条），增加了“保障饮用水安全”； --在指导原则部分（第3条），提出要“优先保护饮用水水源” ； --在结构上增设“饮用水水源保护”专章，即第5 章共10个条款 ，主要规定了饮用水保护区划、禁设排污口、禁止或者限 制含磷洗涤剂等措施； --在罚则部分的第75条和第81条加重了危害饮用水行为的处 罚，从而将“保护饮用水安全”放在了首位 一、制度创新 l2．强化地方政府的环境责任 l将主要领导作为第一责任人、分管领导作为第二 责任人，所有组成公务员作为连带责任人的自上 而下签订环保目标责任书的制度 --规定国家实行水环境保护“目标责任制”； --明确提出了“考核评价制度”，将水环境保护目标完 成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价 的内容 一、制度创新 l3. 生态补偿机制进入法律保护 l江河源头的生态环境，下游地区是主要受惠者，但 上游地区往往因此丧失某些发展机会，从而造成地 区间发展失衡 -- 《水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移 支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区 域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护 补偿机制。

这一规定为推进生态补偿机制的建立 提供了有力法律保障 一、制度创新 l4．明确规定禁止超标排污 修订之前，超标排放水污染物的行为相当普 遍究其原因，可以归因于两方面的“法律缺失” ：一是法律没有明确规定禁止超标排污，二是超 标排污没有明确的法律责任 --《水污染防治法》从两方面力图扭转这种现象： 第9 条明确规定：“排放水污染物不得超过标准”； --第74条进一步明确规定：“排放水污染物超过标准 的，责令其限期治理，并处罚款” 一、制度创新 l5. “区域限批”手段法制化 l所谓“区域限批”是指在一定期限内，在环境污染问题严重的区域或流域 ，环境行政主管部门停止对一切产生污染的建设项目的环境审批，直 至其达到环保部门的整改要求，才能解除限批 --区域限批政策“是以解决区域严重环境问题为切入点，从根本上推进地区 产业结构升级和布局优化，走出低水平发展道路，实现经济发展与环 境保护的协调统一 --《水污染防治法》及时吸纳了这一创新，并使之由行政管理措施上升为 强制实施的法律制度第 18 条规定：“对超过重点水污染物排放总量 控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增 重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

一、制度创新 l6. 排污许可制度进入法律 --国家一直试图制定《排污许可证条例》根据2004 年《行 政许可法》，尚未制定法律的，行政法规可以创设行政许 可；已经制定法律而法律没有设定许可的，行政法规不能 创设许可，只能在法律设定的许可范围内作出实施性规定 制度的基本内容： --明确了4类适用对象：向水体排放工业废水的企业单位；向 水体排放医疗污水的医疗卫生机构；城镇污水集中处理设 施的运营单位；其他按照规定应当取得排污许可证的企业 事业单位 --明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污 --明确授权立法：排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规 定 一、制度创新 l创设排污单位的自我监测义务 l排污单位因藐视法律义务而弄虚作假，环保部门因监管力 量薄弱而底数不清，这是基层环保工作的实际状况在修 订过程中，有关机关研究了国情并参考了国外经验，认为 自我监测、记录和申报是企业的基本义务，随时抽查和核 实是环保部门的基本权力 --新设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测 设备并与环保部门联网，保存原始监测记录； --明确适用于“重点排污单位”； --规定重点排污单位名录由环保部门商有关部门确定； --规定未安装、未联网、未监测、未保存原始监测记录的， 将被处以10 万元罚款。

二、存在的问题 l1. 立法目标偏低、且概念模糊 l《水污染防治法》第一条规定“为了防治水污染，保护和改 善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续 发展，制定本法”从此条文可知“保障饮用水安全”是本法 的立法目标之一 --众所周知，让老百姓喝上洁净的水本是最基本的人权，而《 水污染防治法》将饮用水安全作为立法目标，值得推敲它 给人有立法目的过低的嫌疑 --另一方面饮用水安全涉及水源安全、供水安全等多方面，要 解决这些方面的问题仅凭一部法律和一个部门（环保部门 ）是解决不了的《水污染防治法》的立法重点应该放在 水污染防治方面，因此，“保障饮用水安全”更换为“保障水 源安全”更为合适 二、存在的问题 l2. 对违法企业的惩罚力度不够 --《水污染防治法》虽然提高了罚款额度，加大了对违法行 为的惩罚力度，但其中并没有规定“按日计罚”措施，这无 疑会对将来《水污染防治法》的实施效果和水污染防治工 作产生消极影响很多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款 ，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超 标排放等持续性环境违法行为大量存在，严重损害环境法 制的应有威严 --《水污染防治法》规定因不可抗力造成水污染损害的，免 予承担赔偿责任。

这样的免责规定对受害者不公平，因为 即使是不可抗拒的自然灾害发生作用，如果没有企业的排 污行为，也就没有受害者的利益损害结果 二、存在的问题 l3.未明确规定对地下水污染防治的监管责任 --虽然《水污染防治法》第二条明确将地下水保护纳入了水污 染防治的范畴，但是，综观整部法律，它只提出了地下水 保护的一般原则，既没有具体明确地下水环境保护的责任 划分，也缺乏地下水环境保护的具体内容 --目前，我国的地下水管理与保护涉及多个部门，各管理部门 的管理权限不仅有交叉重复的地方，而且地下水污染防治 的监督管理的责任分工也不明确，各管理部门之间又缺乏 有效的综合协调机制，人为地将一种资源的开发利用与保 护割裂开来，造成多头管理，使得地下水污染防治的监管 责任无法明确 二、存在的问题 l4.饮用水水源保护区管理制度仍待完善 --国家建立饮用水水源地保护区制度，对饮用水水源和其它 特殊水体予以保护，这是对水源地水质保护的一个重要突 破但是，这些规定比较抽象，实践中将难落实到位； --未明确规定饮用水水源保护区区域补偿政策怎样补偿？ 按什么标准补偿？补给谁？按什么程序补偿？这些水资源 补偿政策应该有更加细化的标准，并将其写进法律； --饮用水源保护区制度难以惠及农村居民。

《水污染防治法 》中饮用水源保护区制度旨在解决城镇饮用水的保护问题 ，对于3亿多农村人口的饮水安全却难以覆盖，这样的法 律规定，明显与国家提出的到2020年完全解决中国农村饮 水安全问题的目标还有相当的距离 三、问题形成的原因 l1. 水污染防治立法所涉的相关领域技术含量高 --从水污染的产生、扩散、监测到治理的整个过程来看，它 已经同人与人之间的行为有着本质上的差别，人们无法单 纯地借助法学理论去规范这样的社会行为比如，对于水 体污染的监测，必须借助先进的技术手段才能准确地确定 目标水体是否被污染对于大面积长时间的水体非点源污 染，必须要利用GIS技术才能检测 --在环境诉讼过程中，水体污染程度是基本的证据之一如 何公平、公正地获取这些证据，也要依仗于科学的标准 --在《水污染防治法》中设定了许多技术性较高的条款，诸 如监测标准、水质标准、水环境容量等规范这些规范都 是从环境科学的研究成果和环境保护实践中，由技术规范 上升而来的科技含量高、立法中难以把握、固定，这也 许是《水污染防治法》存在问题的主要原因之一 三、问题形成的原因 l2．决策者对经济发展仍存在忧虑 --《水污染防治法》没有采用“按日计罚”措施，最主要的原因是决策者对 经济发展影响的忧虑，认为“按日计罚”的措施将会对企业的经济效益 产生重大的负面影响，如果巨额罚款致使排污企业无法生存，就会造 成一些人就业困难的问题，从而影响社会的安定团结。

--应当承认，“按日计罚”可能会对违法企业的发展产生较大影响，甚至会 使得一些严重污染的企业不得不因无法承受高额的罚款而倒闭但必 须明确的是，积极治理污染并达标排污是企业一项义不容辞的法律义 务，只有在此基础上赚取利润才是合理合法的 --如果企业严格遵守环境法律、法规的规定，“按日计罚”措施是不会对其 产生任何负面影响的而且,环境污染会导致企业与人民群众之间的大 规模纠纷和冲突,严重影响社会安定 --虽然“按日计罚”可能造成个别企业倒闭，但更多的企业会选择守法，从 而形成全社会守法的良性循环 三、问题形成的原因 l3．地方保护主义是环境执法的最大障碍 --目前出现的各种资源环境问题中，违法主体逐步 由企事业单位转向政府的行政违法 --一些地方政府的主要决策者仍在盲目追求GDP增 长，把政绩留给自己，把污染留给社会，把治理 留给下一任政府，地方保护主义已成为当下环境 执法的最大障碍 --因此，遏制水污染除了加重对企业的经济重罚， 罚得让它破产关闭之外，,还必须强化行政问责制 ，加大对责任者的行政处分和刑事追究的力度 三、问题形成的原因 l4.公民参与意识不强，公众参与环境管理的时机尚不成熟 --《水污染防治法》没有导入环境公益诉讼制度，其一部分 原因就是目前公众缺乏必要的环境法律知识，对环境公益 诉讼制度，环境听证会制度的了解不够充分，不能够合理 正确地行使自己的权利。

--例如，公众参与已纳入《环境影响评价法》中，但经常出 现一些尴尬的情形：一些参与项目听证公民没有认真地查 阅环境影响报告，而是听信传言，错误地行使自己的权力 ，结果使一些本应实施的项目得不到正常建设 --但是，这些均不应成为《水污染防治法》回避公众参与的 理由，如何在现在的情况下最大程度地保证公众能够参与 到水污染防治中来，应是其解决的重要问题之一 四、解决问题的建议 l1. 确立行政问责制，完善地方政府的环境法律责 任 --制定《水污染防治法实施细则》时应尽可能地考虑 导入行政问责制，从问责对象、主体、范围、责 任种类和形式、问责程序五个方面来加以考虑 --对造成重大污染事故的决策官员，除了撤职罢官外 ，还应该依法追究其刑事责任尽快改变目前行 政问责雷声大雨点小，刑事追究“刑不上大夫”的尴 尬处境 四、解决问题的建议 l2. 明确不可抗力的免责标准 --建议《水污染防治法实施细则》增补不可抗力的 免责标准： --一是必须完全属于不可抗力造成的损害，致害人 才可以免责，倘若夹杂了其他人为的因素便不能 免除致害人的责任； --二是必须及时采取合理措施，否则仍要对损害以 及扩大的损害进行赔偿。

--这两个标准必须同时具备，行为人才可以免责 四、解决问题的建议 l3．设计类似于“按日连续处罚”条款 l要想彻底整治违法行为，措施包括： --一要在处罚款额度方面更进一步细化，可以在《水 污染防治法实施细则》中建立类似于“按日连续处 罚”制度 --二要对某些恶意环境违法行为人应当适应《治安处 罚条例》，对其采取行政拘留措施 四、解决问题的建议 l4．尽快出台《饮用水源地保护条例》 l建立快速、合理有效补偿饮用水源地农民的损失的机制 ，加强饮用水水源地保护区里面的管理、监控，进一步 细化《水污染防治法》中有关饮用水源地保护的法律条 文，使其更具有操作性和可执行性 l5．增设“环境公益诉讼” l可在修订《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律时,增 设“环境公益诉讼”，允许社会团体、环保NGO组织对污 染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼，也就 是说，没有受到水污染损失的公民或组织也应该可以成 为原告 l6．赋予环保部门“行政强制执行权” l很多水污染事情都很紧急,环保部门在制作行政处罚时，通 常责令某企业关闭排污口，企业不执行，环保部门无权强 制执行若环保部门只能申请人民法院强制执行，一年半 载还得不到解决。

因此，在修订《行政诉讼法》、《环境 保护法》等法律时，建议赋予环保部门“行。