进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析(1)

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析(1)摘要：进城务工农民子女义务教育问题必须通过相关教育政策体系完善与政策有效执行的过程才能解决。在现实中，这个过程还存在着诸多问题。本文研究归纳了相关核心政策及其执行过程中存在的主要问题，并从政策运行的角度对问题成因进行了分析。 关键词：进城务工农民子女；教育政策；政策体系；政策执行；问题分析 一、进城务工农民子女教育政策体系分析 政策背景：政策变迁凸显由“限制”走向“以人为本”的政策理念 农民工子女教育问题是与上世纪80年代后期农村劳动力大流动紧密联系在一起的。当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动，因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也就处于一种被“限制”的境地。只不过那时的农民工多以“单身进城打工”为主，随同父母进城的儿童少年数量十分有限。20世纪90年代中期后，进城务工农民数量再度爆发式增长，“举家迁徙”趋势显著，其子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏

2、相关教育政策的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中失学情况严重。 1996年4月，原国家教委印发城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法，在京、沪等省市进行试点。1998年3月2日，原国家教委、公安部联合颁发了流动人口儿童、少年就学暂行办法。办法规定了流入地政府有解决农民工子女接受义务教育的责任，这一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是，办法仍然对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，当然也就不可能明确流入地政府对已经进城的农民工子女义务教育的保障责任。办法倾向于鼓励社会力量办学解决问题，同时明确规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借读费”。其中“差别对待”的政策取向十分明显。 001年，国务院印发了关于基础教育改革与发展的决定，首次正式提出流动人口子女接受义务教育问题的解决“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”为基本途径；XX年9月30日，国务院办公厅转发教育部等六部委关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作

3、的意见。意见全面部署了进城农民工子女接受义务教育的工作，形成了以“两为主”为原则、以“建立进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”为核心的教育政策，做出了农民工子女与城市学生上学收费“一视同仁”的规定。意见比较充分地显现了“以人为本”与“追求公平”的教育政策理念，也因此成为当前解决农民工子女教育问题的权威政策文本。 在以上有代表意义的政策先后颁布的过程中，国家有关部门在相关的文件中也曾多次涉及进城务工农民子女教育问题，国家领导人也在不同的场合多次发表具有政策意义的指示精神，很多地方教育主管部门也相继出台了大量的落实中央政策精神的地方教育政策。这些内容和以上有关进城农民工子女教育政策一起构成了一个相对完整的政策体系。 纵观农民工子女教育政策的演变过程，我们可清晰地分析出对待农民工子女教育政策理念的变化：由80年代中后期的“限制”，到90年代“差别对待”，直到新世纪以意见为标志的新政策突出了“以人为本”的核心思想。可以说，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对大量流动儿童中的弱势群体进城农民工子女教育问题的聚焦

4、关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。 但同时，我们必须清晰地看到，政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上，“以人为本”的政策理念在政策制定者脑海中的树立，只是使农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件。从政策学的视角来看，问题能否真正解决，解决到什么程度还要依赖切实可行的政策体系的确立，尤其需要对相关政策的有效执行过程作为保证。 政策解读：从政策执行角度透视现行政策体系中的“欠缺”问题 农民工子女的义务教育工作，是关乎“社会稳定”以及“我国城市化进程”的社会问题，而不仅仅是一个“教育问题”。问题的解决，应该也必须首先以一定政策体系的建立为基础。但从农民工子女义务教育相关政策来看，其体系尚显薄弱；从政策执行的角度分析，现有的政策要达到较好效果，其体系还有很多欠缺之处。 1.政策文本欠缺必要的强制性要求 意见的出台，以“补偿和维护”处于弱势的农民工子女教育权益为核心，这种权益的维护需要流入地政府对当地的教育资源重新做出调整和分配。或者说，农民工子女得到的教育利益倾斜是建立在当地城市学生可享受教育资源相对减少基础之上的。显而易见，流入地原有的利益平衡会因此而被

5、打破，会必然地引发利益冲突。所以，政策以“两为主”原则解决农民工子女教育问题就必然要求其本身具备一定的强制性。但是，意见在这方面有所欠缺，表现在整个政策文本中对“流入地”政府的相关工作都是以一般要求的方式出现，没有提及“一视同仁”的政策目标达不到的话，相关责任人的责任追究问题。尽管政策文本对相关的教育、公安、财政、劳动甚至城市社区等相关部门均有涉及，但未呈现具体的责任与约束。政策强制性的缺乏必然导致政策执行中的权威性减弱，不同的政策执行主体也就会随之以“随意”的方式理解或执行政策，甚至“无动于衷”也无大碍。这不仅影响到了国家教育政策的权威性，也一定程度上会导致政策执行乏力的问题。 .政策文本欠缺明晰的操作方案设计 意见的中心内容是“以流入地政府为主”、“以全日制公办中小学为主”解决农民工子女接受义务教育问题。众所周知，制定教育政策的目的是为解决特定的政策问题，而绝不是为了象征意义而制定政策。从政策执行的角度分析，政策文本就不能仅仅勾画政策的模糊轮廓，而是要形成实用的、可行的、具有操作性的政策方案。如果特定的政策由于某种原因不能对政策方案进行具体描述，那么则必须出台相应的具体实施细则，否

6、则没有清晰、具体的政策实施途径以及措施、手段，在政策执行的过程中就必然会出现这样那样的偏差，以至于影响到政策执行的效果。事实上，意见在倡导“以流入地政府为主”中，要解决的关键问题很大程度上是要建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，然而政策文本中只是提到“要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”，既没有明确“较多”是个什么概念，也未说明补助的出处；而对于流出地政府的“辅助”责任，意见也是原则性地提出“积极配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的责任分担、协调管理等内容却未明确设计。这就势必会造成政策执行中“以流入地政府为主”演化成“流入地政府是唯一责任者”的局面。政策文本中，“以公办学校为主”落实的方案也存在着与之类似的问题。缺乏了明晰的操作方案或政策落实的细则，政策执行中的政策扭曲、变形等失真现象也就不可避免。 .政策文本欠缺时效性规定 教育政策的时效性是指教育政策在一定时间范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。意见没有规定甚至没有涉及到时效界限。这样就会产生两方面的问题，一是意见与国家层面已经颁布施行的其他政策的矛盾冲突问题。最突出的就是与我国第

7、一部专门为流动人口子女教育问题制定的流动人口儿童、少年就学暂行办法之间的不一致。二者之间无论对流入地政府的责任还是对流动子女入学待遇、收费等都有很大差异。意见不规定时效性，就会造成政策执行中的混乱；二是从长期的过程看，任何教育政策都是不断变化的，原因是政策所依据的条件以及调整的关系都在不断改变着。如果没有政策时效性的规定，就会出现以往教育政策“以不变应万变”的状况，导致政策执行不能有效解决农民工子女教育中最突出、最迫切问题的后果，甚至会引发政策执行无效或负效应产生。 .政策体系欠缺整体性构建 教育政策体系的整体性是指解决同一问题的众多类型、层次不同的教育政策需要配套设置，相关教育政策组成教育政策体系并发挥整体作用。农民工子女教育政策执行的复杂性以及与其他问题的相互交叉性，客观上要求相关教育政策必须做到统筹安排、整体配置。在这一方面，意见等政策文本无疑有所欠缺。首先，几年来政策体系的完善工作并不尽如人意，达成政策目标所必需的经费保障、人口管理等项配套政策并未悉数及时出台；其次，除意见属专门的政策文本外，近年来国家也出台了一些相关的政策，但这些政策一方面数量有限，另一方面，只是在制定相关政

8、策时对农民工子女教育问题有所涉及，而非专门性政策文件。而且由于制定部门等方面的差异，这些政策一定程度上还缺乏有效协调，政策目标和内容只是停留在“互相重复”的层面，其系统性、层次性都没有达到政策整体性的要求。可以说，与农民工子女教育相关的各单项政策在一定程度上还处于简单的“加和关系”状态，尚未能形成有机结合，这对于政策执行的效果有不可忽视的消极影响。 以意见为代表的农民工子女教育政策文本中的种种“欠缺”，折射出了相关政策制定过程中的问题，同时在一定程度上导致了执行中阻力增大，影响到政策目标的达成。 二、政策执行：“简单化”处理的现状及其影响因素分析 农民工子女教育政策执行“简单化”现象及其对政策效果的影响 1.地方政策“再制定”环节不规范导致政策执行无序的问题 在现行的教育管理体制下，农民工子女教育政策落实的第一步应该是地方教育主管部门根据政策精神和本地教育实际制定实施的基本方案这实际是一个教育政策“再制定”的环节。可以说，由于国家相关政策是最高层次的教育政策，是从全国范围农民工子女教育的情况出发制定的，其中主要是方向性、全局性的原则规定，具有普遍的指导意义。而意见本身又没有出台相应的实

9、施细则，所以农民工子女教育政策的落实就要求全国各地制定与之相呼应的区域政策，才能使相关教育政策得到真正执行。调查中我们发现，地方教育政策“再制定”这个事关政策执行能否顺利进行的关键环节还存在很多问题。其一，“再制定”环节在有些地方被“忽略不计”或最小化。这种情况在现实中表现为意见的落实，很多地方区域并没有建立行之有效的地方教育政策体系，没有形成和中央政策相呼应的错落有致的政策体系，更多的情况下，政策的执行依赖于各级领导在不同场合的呼吁和倡导。其二，政策“再制定”中存在不规范行为。表现在许多地方在区域政策形成过程中，缺少政策方案论证、评定的过程，缺乏相关部门、相关政策执行人员的民主参与等必要的制定程序，往往照抄照搬国家教育政策文本。其三，政策的“再制定”过程中，区域政策目标与当地农民工子女的基本状况相差甚远。由于对本地农民工子女教育的重要性和迫切性估计不足以及对本区域内农民工子女教育状况心中无数，很多地方没能制定出在国家政策精神指导下本区域要实现的现实目标和具体方案，地方政策“再制定”过程中“热情有余，理性不足”。例如有的地区照抄其他地区的先进经验，提出“要建一所民办打工子弟学校，让所有流动儿童享受同样的教育”的口号，但由于农民工子女数量增加过快、过多，现有公办学校不能提供充足的学位，造成部分学校个别年级“人满为患”。事实证明，这种凭一时的热情而进行的政策执行活动不能持久也无法取得任何效果，只能造成政策执行过程中“一哄而起”的无序状况。在落实农民工子女教育政策的过程中，地方教育主管部门“政策再制定”是第一步也是必须的一步。从笔者调查的区域来看，政策的再制定还处于一种无序的局面，意见等相关教育政策落实中的问题很多即由此引发。 2.政策宣传不足导致政策执行环境不良的问题

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