解决农民问题的权利视角

1、1解决农民问题的权利视角解决农民问题的权利视角张英洪虽然不同的人对农民问题有不同的认识，但大家都公认农民问题是中国革命、建设和改革的根本问题。农民问题可以从狭义和广义两个方面予以理解。狭义上的农民问题指的是农民从传统农业社会向现代工业社会转型中产生的问题，即学界普遍认为的农民在现代化背景或现代化进程中产生的问题，换言之，在前现代社会有农民而没有农民问题。广义上的农民问题指的是作为社会特定阶层的农民在农业社会以及工业社会中所遭遇或孳生的与其阶层身份相关联的各种问题。狭义上的农民问题与现代化紧密联系在一起，广义上的农民问题与阶层身份联系在一起。笔者所关注的农民问题，兼有狭义和广义的含义。一是认为农民问题的根本是土地问题。以孙中山为代表的国民党和以毛泽东为代表的共产党都持此种观点，为此，他们提出“平均地权”、“耕者有其田”、“打土豪、分田地”等口号。所不同的是，国民党主张以和平改革的方式实现“耕者有其田”，台湾的土地改革即属此类；共产党主张以暴力革命的方式实现“耕者有其田”，共产党控制的革命根据地及共产党执政后在大陆实行的土改就属此类。土地对农民的重要性毋庸置疑，特别是在农业社会，土地是农民

2、的命根子。将土地问题视为农民问题的根本有很强的针对性、合理性和解释力，但它不能充分回答和解释为何经过了土改、实现了耕者有其田后仍然存在农民问题这一现象。二是认为农民问题的实质是文化问题。以晏阳初为代表的平民教育理论与以梁漱溟为代表的乡村建设运动均以此认识为基础。晏阳初将中国农民归之为“愚、穷、弱、私”四个基本问题，主张以文艺、生计、卫生、公民四大教育医治之，以文艺教育治“愚”，以生计教育治“穷”，以卫生教育治“弱”，以公民教育治“私”。梁漱溟认为农民的苦难源于西方现代化对中国农村的破坏和对农民的掠夺。他提出解决农民问题第一个政治上不通的路是“欧洲近代民主政治的路”，第二个政治上不通的路是“俄国共产党发明的路”，惟一出路在于复兴中华文明。笔者一直认为农民问题的根本是权利问题，解决农民问题的关键在于尊重、保障和实现农民的基本权利和自由。故自从涉足农民问题研究以来，我就坚持以权利的视角认识、理解和研究农民问题。换言之，关注农民的权利是笔者从事“三农”研究的主要学术旨趣。在笔者看来，权利的短缺，既是农民问题的主要表现，也是造成农民问题的主要根源。所以我一直主张从权利上重新认识农民问题，从加强和

3、保障农民权利上去解决农民问题。尊重、保障和实现农民的基本权利是笔者涉足“三农”问题研究的一条主线。这条主线可以将农民问题的各个方面串联起来。可以说，抓住了权利，就抓住了农民问题的核心和关键。2近些年来，随着“三农”问题研究的深入，农民权利问题已引起学界的高度关注。但笔者发现并不是所有人都很清楚农民权利的基本结构与内容。这在很大程度上缘于我国社会科学各学科之间的过度分割。在相当长的时期里，我国研究“三农”问题的学者主要是学历史学、农业经济学和社会学专业的。这些学者大都对宪法学、法学、人权学、政治学、伦理学等学科不愿涉足或知之甚少，而权利一般又被认为是宪法学、法学、人权学、政治学、伦理学的研究内容，从事这些学科研究的学者往往陶醉于纯理论的研究，一般对现实中的农民问题不感兴趣。这就导致各学科站在本学科的知识圈子里自说自话。再加上长期以来权利被当作“资产阶级法权”而受到批判，致使权利成为研究上的禁区，众多人对之敬而远之。直到近些年，农民权利问题的研究才开始得以在学界逐渐展开和深入。国际人权公约与我国宪法对公民的基本权利都作了详细的列举，这是保障和扩展农民权利的基本依据。中国正在作为一个负责任的

4、大国迅速崛起。在当今全球化时代，研究我国“三农”问题，必须树立全球视野。学者应该立足中国，放眼世界，情系中华，把握全球。在研究农民权利上，必须关注国际人权事业的发展。在当代，国际社会对人权保障的共识性文件，主要体现在 1948 年 12 月 10 日联合国大会通过的世界人权宣言和 1966 年 12月 16 日联合国大会通过的公民权利和政治权利国际公约以及经济、社会和文化权利国际公约中，世界人权宣言和国际人权公约的通过，是人类文明进步史上最耀眼的里程碑。我国作为联合国五大常任理事国之一，承担着与之适应的国际责任。随着我国的和平崛起，我国有能力有责任不断提高中国农民享受人权的水平，而且也有能力有责任对世界的人权进步事业作出重大贡献。2009 年 4 月，我国首次发布国家人权行动计划（20092010），这是我国坚持以人为本，将人权的普遍性原则同中国的具体国情相结合，落实“尊重和保障人权”这一宪法原则的重要举措，必将对农民权利的发展产生积极的影响。我曾根据国际人权宪章框架，对农民应当享有的基本权利状况作过比较系统的探讨。中国农民问题有其自身的特殊性，对农民权利的认识应当与农民问题的实际结合

5、起来。在后续的研究中，我感到农民权利可能有两个最基本的方面，即作为职业农民的土地权利和作为身份农民的平等权利。根据中国农民面临的实际情况，解决农民权利问题，关键是要使农民在职业上获得完整的土地产权，在身份上获得平等的公民权利。显然，土地权利属于财产权利，财产权利属于公民权利范畴之内。所以农民权利的发展目标是实现完全的公民权。从土地权利和平等权利两个基本方面研究中国农民的权利问题，可能更具有现实针对性。当前农民问题的主要表现在于土地权利与平等权利两个基本方面的缺失。一方面，农民是与土地紧密联系在一起的社会阶层，农民土地权利问题充分体现了农民职业上的特点，加强和保障农民的土地权利是当前解决农民权利问题的一个重要方面，其公共政策是加大土地制度改革力度。另一方面，中国特有的城乡二元结构，使农民与市民相比明显处于“二等公民”的不平等地位，实现农民与市民的权利平等（政治、经济、社会权利）是当3前解决农民权利问题的另一个重要方面，其公共政策是加快推进城乡一体化，实现城乡基本公共服务均等化。在农民土地权利上，决定提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；完善

6、土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；保障农民宅基地用益物权；改革征地制度，严格界定公益性与经营性建设用地，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益，等等。众所周知，农民土地权利的发展存在着明显的“路径依赖”特性，就是说，改革以来农民的土地权益，是在 1950 年代推行集体化从而建立土地的集体所有制的基础上逐渐生长与扩展起来的。在农民平等权利上，决定提出：坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民素质，促进农民全面发展；加快构建城乡经济社会发展一体化新格局，推进城乡基本公共服务均等化，建立促进城乡一体化发展的制度，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果；必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广

7、大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；保障农民知情权、参与权、表达权、监督权；发展农村基层民主，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实际的民主权利，等等。决定突出了以改善民生为重点的社会权利，并强调从政治、经济、文化、社会等方面保障农民权利，这在以前的各种政策文献中并不多见。决定在保障农民各种权益上的鲜明特色，在很大程度上是与国际社会公认的人权公约相融合的。贯彻坚持以人为本的科学发展观，在“三农”问题上就要坚持以农民为本。坚持以农民为本，就是要尊重、保障和实现农民的基本权利和自由，促进农民自由而全面发展。解决中国农民问题，不能把治国安邦的总章程晾在一边，不能忽视人类政治文明的共同成果。农民是共和国公民，必须使农民充分享有宪法赋予的基本权利和自由。宪法的基本功能在于，通过约束公共权力和保障公民权利，实现社会公正和谐与国家长治久安。在 21 世纪的今天，中华民族要走出“兴亡百姓苦”的历史性怪圈，实现伟大复兴，就必须从宪政民主的高度关注农民，给农民以宪法关怀，走良宪治理的正道。这是本书名的基本意蕴。我在开始独立思考“三农”问题时，就选择从权利这个视角入手考察农民问题。改革

8、的经验表明，解决农民问题的过程实质上就是保障和增进农民权利的过程。说到权利，当然不能不说到宪法。这样就产生了“给农民以宪法关怀”这一命题。当我 2002 年正式提出“给农民以宪法关怀”这个命题时，即在社会上产生了较大反响。本书就是宪法框架下，集中讨论了当代中国农村和农民诸问题。显然，本书还有诸多缺陷和不足，但其最大的探索就是4将农民与宪法联结起来，从而刷新了农民问题研究的宪法新视野。我的相关研究均是在此基础上的进一步拓展与深化。我希望我的这个探索努力，既有利于解决“三农”问题，又有利于建设现代法治国家。作为特大弱势阶层的中国农民，当然需要“代言人”。但农民更需要自己掌握话语权、自己拥有表达权、自己行使参与权。与其让学者或官员出于道义或良知为农民说话显然这很有必要不如让农民自己为自己的权益说话。让农民自己说话，显然需要重建农民协会组织，使农民拥有自我表达的组织资源和制度化渠道。缺乏组织化的农民，不可能在与强势的权力与资本的博弈中维护自身的正当权益。笔者以为，在下一步改革中，重建农会组织是一个正确的选择。重建农会，不仅有利于农民维权，而且将大大降低国家治理的成本，实现社会和谐稳定与可持续发展。这就需要加快建设具有开放包容和整合功能的现代政治体系。

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