试论合作社法律支持体系的构建

1、试论合作社法律支持体系的构建摘要：合作社的持续、规范发展需要体系化的法律支持。合作社法律支持体系以促进合作社健康发展和改善合作社的经营环境为法律目的，在分层次、有重点、法律与政策结合的原则指导下，以合作社法为基础、以各项支持性法律法规为支撑。关键词：合作社；法律；支持体系；政府；社会服务 从本质上讲，合作社是市场经济发展的必然产物，是处于弱势地位的小生产者、雇工和低收入消费者，为抵御工业资本和商业资本的盘剥而走向联合。自1918年我国最早的合作社北京大学消费公社成立以来，合作经济在我国已有90年的发展历史。20世纪80年代，我国进入持续加速的改革开放时期，伴随市场经济的迅速发展，合作社尤其是农民专业合作社作为弱势群体联合进入市场的组织形式也逐渐兴起和壮大。从世界各国的实践经验来看，各国政府对合作社普遍给予各种支持和鼓励措施，并通过立法的形式表现出来。近年来，随着对合作社经济社会功能认识的提高，我国各级政府对于发展合作社的态度和行动也积极起来。在法治社会背景下，如何正确处理政府与合作社的关系，如何把政府对合作社的支持法律化、体系化，是研究合作社持续、规范发展的一个重要课题，本文尝试做此方

2、面的努力。 一、构建合作社法律支持体系的必要性分析 合作社的本质、功能及其在实践中的相对弱者地位是对其进行法律支持的依据，同时，合作社类型的多样性、发展的阶段性以及多方位、全面的法律支持在运作机制上的同向与耦合决定了合作社法律支持须体系化。 1.合作社的发展需要法律的支持。首先，合作社在本质上是弱者的联合，作为弱者联合的合作社，在经济、社会、政治、文化教育等方面为提高弱势群体的综合实力发挥着重要作用1，国家应鼓励合作社的发展繁荣。其次，作为弱者联合的合作社本身处于相对弱势地位，这是因为合作社往往是由在市场竞争中处于弱者地位的社员组成的，故合作社的经济规模和经济实力在同行业同领域中也多相当于中小企业的状况。因此，为保障合作社多重功能的发挥，维护公平的市场竞争秩序，有必要通过法律法规的形式，明确国家对合作社的鼓励和支持。 2.合作社的发展特点决定其需要各种法律支持。合作社的本质决定了合作领域的广泛性及合作类型的多样性：合作社因所从事事业不同而有供销合作社、信用合作社、消费合作社、住宅合作社、利用合作社和工业合作社等多种类型；因组织形式不同也有社区性合作社与专业合作社之别2。各类合作社虽然在

3、本质和价值上有共性，但在组织形式、经营运作等方面差异明显，而且各种合作社的发展程度和需要解决的重点问题不同，因而需要不同层次的、针对不同问题的法律支持。 3.合作社法律支持须体系化。首先，针对不同合作社的多方位、多层次的支持性法律具有内在的统一性，这种统一性的基础就是合作社的本质和基本原则；其次，各种支持性法律规范在运作机制上具有动力同向性，即都是围绕对合作社的“支持”而产生和运作的。因而从减少立法工作量和提高制度耦合的角度来说，应制定不同层次的合作社经济法律法规体系，并在动态意义上实现动力同向、制度耦合和传递通畅的体系化运作3。 二、合作社法律支持体系的法律目的与构建原则 （一）合作社法律支持体系的法律目的 合作社法律支持体系，即支持和促进合作社发展的法律法规体系，这一体系必须围绕一定的目的进行具体化。我们认为，合作社法律支持体系法律目的的确定必须依据以下两个指导思想：第一，保护合作社合法权益。整体来说，合作社是市场的弱者，实力较差，经常受到歧视和不公正待遇，包括在法律上享受权利的歧视以及行使权利时受到的实际上的不公正。所以国家必须保护合作社及其出资人的合法权益，任何单位和个人不得侵

4、犯合作社的财产及其合法权益，不得向合作社非法摊派、收费和罚款，任何单位和个人不得歧视合作社，不得对合作社附加不平等的交易条件。第二，积极扶持合作社创业和发展。合作经济尤其是农业领域的合作经济在某种程度上具有代替政府提供公共产品或类公共产品的功能，因此，积极扶持合作社发展应当成为政府的一项职责，也是合作社法律支持体系的核心和价值所系。各级政府要充分运用财政政策、金融政策、税收政策、产业政策、技术和社会化服务政策，为合作社的发展创造良好的经营环境，发挥合作社在提高弱势群体经济和社会地位方面的独特作用和价值。 根据上述指导思想，我们认为合作社法律支持体系的法律目的有两个方面： 1.促进合作社健康发展。合作社的发展，取决于内部因素和外部因素，即一方面依赖于外部的发展环境，另一方面也取决于自身内部的机构设置、经营管理水平、技术条件、生产内容等。“促进合作社健康发展”，核心在促进，目的在发展。促进不是压制、歧视、刁难和设置障碍，也不是包办代替、急躁冒进和形象工程，而是扶持、帮助、服务和积极地采取措施。它表明的是一种态度，表示了国家立法对合作社发展的政策导向，表明国家将在法律上为合作社的发展提供支持

5、，制定的相关法律法规、政策措施都将着眼于合作社的健康发展。同时，国家的各项扶持措施应是有针对性的，针对目前各种合作社发展不平衡的状况，结合经济社会的发展需要与国家的产业政策，政府扶持政策的制定和财政资金的分配应因地制宜、因时制宜；在方法上，不主张过多地使用直接干预的手段，而应以引导性规范为主。 2.改善合作社的经营环境。健康发展和经营环境密切相关，改善经营环境是合作社健康发展的外部条件，也是重要的基础条件。改善经营环境是针对不良经营环境而言的，当前合作社的发展遇到很多问题，如缺乏关于合作社设立、运营的咨询和培训服务；政府主管部门缺位或混乱，导致相应的服务和监督缺失；有关的行政机关对合作社的服务意识淡薄，但干预现象严重。作为弱势群体组织化的有效载体，合作社的发展发挥了重要作用，但是，国家缺乏必要的组织化去引导推动合作社走横向联合的道路，导致合作社的实力较弱，发展空间无法扩大。合作社法律支持体系的构建应当改善以上不良经营环境，为合作社的健康发展创造良好环境。 （二）合作社法律支持体系的构建原则 针对合作社的发展状况，结合国家的产业政策与经济实力，合作社法律支持体系的构建应该遵循以下原则。

6、1.分类分层次构建。由于合作社的类型多样，且各种合作社的发展状况、组织特征、经营运作等差异明显。首先，其业务经营特点不同。例如，信用、供销、保险、住宅、消费等合作社要求社员较多才易于发挥其优势。信用、保险、住宅等合作社其最低注册资本起点应高，并承担有限责任。这就要求组成合作社的社员人数、合作社的最低经营资本及合作社承担责任的形式都不同。其次，国家的经济政策尤其是产业政策对不同类型合作社的影响不同。为了实现产业结构的优化，促进国民经济健康、持续和稳定地发展，国家对经济的宏观调控必将更多采用产业政策。而国家对不同行业的合作社支持保护政策必然存在一定差异。再次，不同类型合作社在相关行业的重要性存在差异。如供销合作社已成为国家联系农村和农民的桥梁，国家委托该类合作社进行特定业务的经营。因此不同合作社的权利义务关系以及国家相应的责任也有所不同。 尽管合作社类型繁杂，但却表现出共同的规范性，这种规范性的核心是合作社原则及其所体现出的合作价值。正是由于不同类型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性，在进行合作社立法时，不必针对各不同类型合作社单独制定法律以免重复内容，无谓增大立法工作量，又不可能

7、在一部法律中详细规范各类合作社。这就决定着应制定不同层次的合作社经济法律法规体系4。 2.突出支持重点。由于各种合作社的发展状况和各自需要解决的重点问题不同，其相应的支持体系的重点也就不同。如近年来广泛兴起的新型农民专业合作社，其法律地位随着农民专业合作社法的出台与实施已经得到明确，对此类合作社的支持重点相应地应该和农业产业化结合起来，明确和统一具体主管部门，研究提供什么样的支持政策以及如何落实；消费合作社和住宅合作社的支持重点应放到如何解决其法律地位、权利义务的确定等方面；信用合作社的支持则建立在其内部改革、回归合作社本质和原则的基础上，因此重点首先放在信用合作社的界定、明确法律地位上，在社员构成、组织机构、业务范围等方面与其他金融企业区别开来，然后确定或者建立主管部门，制定和落实具体支持政策。 3法律和政策相结合，以法治为导向。在我国当前的社会经济条件下和法制进程中，法律和政策各有优劣，呈互补关系。国家既要依靠法律也要依靠政策，才能管理好错综复杂的经济活动。当然，政策和法律在本质上是一致的，它们有共同的价值取向。法律支持体系只是相对的概念，是以法律形式为主导的，以政策为辅助，兼及法

8、律与政策的混合体系，但是它的总体取向是完备的法制化。 三、合作社法律支持体系的总体框架建构 合作社发展比较成熟的国家，如德国、法国、美国、韩国等5，基本上建立了较为完备的合作经济组织法律体系，合作社法律支持体系也成为许多国家经济法或商法体系的重要组成部分。从各国合作社立法的内容来看，合作社法律支持体系主要由合作社组织法和涉及合作社发展某一方面的专项法规组成。我国的合作社法律支持体系，从总体来说，应是以合作社法为基础、以各项支持性法律法规为支撑的法律体系。 （一）合作社组织法 合作社组织法是国家扶持和管理合作经济组织的根本法和母法，其内容主要包括合作社或其基本类型的性质、定义、法律地位、设立条件、组织机构、合作社的立法原则、管理机构的设立及其主要职责、扶持合作社的基本原则和具体的支持领域与方式等。合作社组织法首先明确合作社的法律地位，为其参与市场交易提供法律保障，这是对合作社的最基本的法律支持，也是其他各项支持性法律法规的基础和落脚点；同时，合作社组织法中关于扶持合作社的基本原则与具体支持领域和方式的基本规定也是立法机关和政府部门制定相关扶持法律规范的依据。 （二）合作社专项支持法律法规

9、 合作社专项支持法律法规是指涉及合作社整体发展或某一类型合作社发展的某一方面的专项法律法规。在合作社组织法的基础上，根据本国的具体国情和合作经济组织发展的具体程度和需要，还应制定或完善许多涉及合作社发展的专项支持法律法规，以便更好地指导合作社的健康发展。 具体而言，这些专项支持法律法规包括： 1.产业政策的倾斜。合作经济所发挥作用的领域主要集中在农业生产、农产品流通、农村金融、住宅合作制、农村社会保障等方面。而这些领域所涉及的产业在国民经济中占有重要地位。因此，国家在进行产业立法及制定产业政策时，应当从产业结构、产业组织、产业技术、产业布局等方面体现出对合作经济发展的支持，相应政策向合作经济倾斜。 2.财税、信贷政策法规的支持。（1）政府对合作经济的财政支持主要体现在财政拨款、税收减免和当合作经济组织担负政策性业务时的财政补贴等方面。（2）合作经济组织在发展业务过程中，资金短缺是比较普遍的现象。为支持合作经济的发展，国家应给予相应的信贷支持。特别是对农村信用社，央行的政策支持对农村信用社来说是最大、最直接、最有效的支持。 3.社会化服务法律规范。在我国，虽然市场经济改革起步较晚，但发展迅速，且地区间经济发展不平衡，从而导致包括许多政府官员在内的大多数人对作为市场经济产物的合作社的认识较少，因此，对合作社领导者、社员、地方政府官员的培训是支持合作社发展的一个重要内容。此外还包括技术推广、咨询、基础设施建设等服务。政府应成为各项服务的提供者或推动者。 4.反垄断豁免。通过反垄断法的豁免，允许合作社联合或达成限制竞争的协议等特定的合法的垄断行为，有利于促成更大范围内的跨地区、跨产业的乃至全国性的联合社，这必然大大提高合作社的生产效率，优化产业结构。 四、合作社法律支持体系的若干具体构成 （一）合作社组织法的立法模式与具体建议 合作社组织法应是关于一般合作社与特殊

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