主体功能分区（名录）评估调整技术指南

TD/T XXXXX-XXXX 《主体功能区优化完善技术指南》 (征求意见稿) 编制说明 中国国土勘测规划院 2023 年 1 月 4 日 TD/T XXXXX-XXXX 目 次 一、工作简况 1 (一) 任务背景及来源 1 (二) 标准主要起草单位及起草人 3 (三) 主要工作过程 4 二、 标准编制原则和确定主要内容的论据 7 (一) 标准编制原则 7 (二) 标准主要内容 8 (三) 确定标准主要内容的依据 9 三、 主要试验(或验证) 的分析、综述报告、技术经济论证及预期 的经济效果 12 四、采用国际标准和国外先进标准的程度及与国际、国外同类标准水 平的对比 13 五、与有关的现行法律、法规和强制性标准的关系 15 六、重大分歧意见的处理经过和依据 16 七、标准作为强制性标准或推荐性标准的建议 16 八、贯彻标准的要求和措施建议 16 九、废止现行有关标准的建议 16 十、其他应予说明的事项 17 TD/T XXXXX-XXXX 《主体功能区优化完善技术指南》 (征求意见稿) 编制说明 一、工作简况 ( 一) 任务背景及来源 主体功能区战略是我国经济发展和生态环境保护的大战略，是国 土空间开发保护的基础性制度。党的二十大报告明确指出“深入实施 区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战 略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布 局和国土空间体系。”2010 年，国务院印发《全国主体功能区规划》； 其后，全国 31 个省 (区、市) 相继印发省级主体功能区规划。党的 十八届三中全会明确坚定不移实施主体功能区制度。2017 年， 中央 印发了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》(中发〔2017〕 27 号) ，明确县级以下空间规划要划定“三区三线” 。2018 年 4 月 26 日，在推动区域长江经济带发展座谈会上指出，“要深刻理解实 施区域协调发展战略的要义，各地区要根据主体功能区定位，按照政 策、措施精细化、协调机制化的要求，完整准确落实区域协调发展战 略” 。2019 年 5 月，印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施 的若干意见》，明确将主体功能区规划融入统一的国土空间规划，推 动完善主体功能区战略和制度。2019 年 8 月 26 日，习近平总书记在 中央财经委第五次会议上，再次明确新时期推动区域协调发展的思路， 即尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线，“完 1 TD/T XXXXX-XXXX 善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位 划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制 定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开 发有序的空间发展格局” 。2020 年 10 月 29 日，《中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的 建议》明确，“构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能 力，发挥各地比较优势，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展 的国土空间开发保护新格局。 ” 2021 年 10 月 25 日， 中国国土勘测规划院接受了自然资源部下 达 2021 年度自然资源行业标准制修订工作计划，制定《主体功能分 区 (名录) 评估调整技术指南》行业标准，标准计划号：202114002， 由全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分 技术委员会 (TC93/SC4) 归 口。 2022 年，《全国国土空间规划纲要 (2021-2035 年) 》 (以下简 称《纲要》) 明确要求，在农产品主产区、重点生态功能区、城市化 地区基础上，叠加确定能源资源富集区、边境地区和历史文化资源富 集区等其他功能区域，结合国土空间规划编制，因地制宜细化主体功 能分区，制定差异化政策，分类精准施策。根据全国“三区三线”划 定成果和各类用地变化情况，结合农产品主产区、重点生态功能区和 城市化地区布局优化方向，调整优化县级行政区主体功能定位。为全 面贯彻落实《纲要》部署要求，推动主体功能区战略在国土空间规划 中逐级传导落地，制定《主体功能区优化完善技术指南 (试行) 》(以 2 TD/T XXXXX-XXXX 下简称《指南》) ，作为省级和市级国土空间规划编制指南的补充， 指导和规范省、市在国土空间规划编制实施中优化细化主体功能区。 (二) 标准主要起草单位及起草人 本标准起草组由长期从事国土空间规划、主体功能区战略相关研 究工作的研究机构、高等院校等专业人员及部分省级国土空间规划编 制工作的专业人员组成。 标准起草单位：自然资源部国土空间规划局、中国国土勘测规划 院、中规院 (北京) 规划设计有限公司、国家海洋信息中心、自然资 源部国土空间规划研究中心、中国科学院地理科学与资源研究所、中 国科学院生态研究中心、浙江省国土空间规划研究院、广东省科学院 广州地理研究所、自然资源部经济管理科学研究所、宁夏回族自治区 国土空间规划研究中心、广西国土资源规划设计研究院有限公司、北 京清华同衡规划设计研究院有限公司、上海同济城市规划设计研究院 有限公司、清华大学、中国科学院南京地理与湖泊研究所。 主要起草人员和主要工作：张兵、孙雪东、田春华，负责形成指 南总体思路和指南框架；祁帆、谢秀珍、考燕鸣、 田志强、贾克敬、 卢艳霞，编写总体目标、分区设置、评估指标体系、评估方法和调整 方向；李铭、吴嘉玉、陈江龙、方建裕等，总结国内外理论，编写基 本概率术语和技术思路；王江涛、买静、游川、龚蔚霞、李升发等， 编写陆海统筹和沿海县主体功能区相关调整规则和方法；常笑、徐卫 华、顾鹏程、邵思宇等，编写重点生态功能区评估方法及调整规则； 赵成双苹、葛倩倩、韩宏伟等，编写农产品评估方法及调整规则；刘 3 TD/T XXXXX-XXXX 宏波、张辉、田莉、刘海涛等，编制城市化地区评估方法及调整规则； 王恬、杨秋惠、李佳芮、高玉柱、袁雪红、罗研等，编写细化乡镇主 体功能定位；吴田、刘茗、陈宇琛等，负责指南标准化程序和用语规 范；汤小橹、张虹鸥、陈伟莲、刘冬梅、王俊刚、李佳、邵华、崔音、 尚嫣然、张伟娜、赵娜等，负责编写成果要求，并对指南技术方法进 行试划、验证和修改完善。 (三) 主要工作过程 1. 前期研究阶段 为了落实《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》 (中发 〔2017〕27 号) ，推进主体功能区建设，充分发挥主体功能区在推 动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键 性作用。2019 年，我院立项开展了落实主体功能区制度、主体功能 区战略制度和资源环境承载能力评价与监测预警工程的研究，探索主 体功能区制度、政策、格局、分区体系、理论等问题。我院先后委托 中国科学院科技战略咨询研究院、国家发展和改革委员会国土开发与 地区经济研究所、国务院发展研究中心、中国科学院南京地理与湖泊 研究所、清华大学、北京师范大学、武汉大学，开展了主体功能区理 论方法研究、全国主体功能区规划及政策实施评估、主体功能区制度 和政策体系、政策性分区与国土空间区域治理、城镇化战略格局及空 间要素差异化配置、生态功能区布局优化及空间政策、农产品主产区 布局优化及空间政策、历史文化保护传承空间政策、边疆地区国土空 间优化、主体功能区生态环境政策、主体功能区政策及“两山”转化 4 TD/T XXXXX-XXXX 路径机制、自然资源配套政策等政策、主体功能区投资和产业政策等 方面研究。我院开展的一系列关于主体功能区制度、政策、格局、分 区体系、理论、资源环境承载能力评价与监测预警的研究为后续《指 南》的编制奠定了基础。 2. 试点探索阶段 为了提高《指南》的实用性和可操作性，系统解决如何在国土空 间规划中完善和落实主体功能区战略的问题，2019 年部署在我国沿 海和内陆地区，选择省级和市级试点开展实践探索。在省级层面，选 择了广东、宁夏、海南、浙江等省份开展试点，按照《指南》的总体 思路和原则要求，探索以县级行政区为基本单元，评估省级主体功能 区实施情况，根据本省的国土空间开发保护特征，提出本身细化优化 主体功能分区的框架，提出本省主体功能区评估指标体系和测评方法， 并根据评估结果提出调整主体功能定位的建议，形成本省国家级和省 级主体功能区名录调整方案，并编制各省主体功能区调整优化技术规 程 (试行) 。在市级层面，选择了选取攀枝花市、绵阳市、珠海市和 银川市市辖区等开展试点，以乡镇行政区为基本单元，评估和细化主 体功能区。试点省份和市县的经验提供了大量详实的基础信息、第一 手资料和理论方法储备，为后续《指南》的编制提供了有力支撑。 3. 编制阶段 为落实中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干 意见》 (中发〔2019〕18 号) ，建立“多规合一 ”的国土空间规划 体系，自然资源部会同有关部委编制完成《纲要》。《纲要》要求细 5 TD/T XXXXX-XXXX 化主体功能分区，建立 3+N 分区体系，明确主体功能区战略格局和 优化方向，并且根据全国“三区三线”划定成果和各类用地变化情况， 调整优化县级行政区主体功能定位。为了贯彻落实中央要求，在国土 空间规划中完善落实主体功能区战略，研究制定本《指南》，指导和 规范省、市优化细化主体功能区。编制过程中，《指南》借鉴省级国 土空间规划技术规程、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价 指南、原主体功能区规划编制经验，编制组组织相关专业技术人员， 结合中央精神要求和《纲要》编制的重点内容，形成了《指南》的基 本框架；《指南》遵循贯彻落实最新中央精神，衔接“多规合一 ”空 间规划体系要求，系统梳理相关法律法规和国家政策，形成了“总体 继承、局部优化”的编制原则和基本思路；《指南》坚持问题导向、 目标导向和治理导向相结合，突出了发挥比较优势、强化底线管控， 对主体功能区的分区类型、单元层级、优化方向、指标体系等内容作 出具体规定。编制组于 2021 年 12 月形成《主体功能区评估调整技术 指南》初稿，经过了广泛论证并征求多方意见，尊重参与《纲要》编 制的专家及自然资源部内部各司局及事业单位意见，充分利用省院力 量，充分吸纳专家学者意见。《指南》编制组梳理提炼多方意见并采 纳吸收，于 2022 年 10 月形成《主体功能区评估调整技术指南》 (征 求意见稿) ，在吸收意见完善过程中进行了名称的调整，于 2022 年 12 月形成了《主体功能区优化完善技术指南》 (征求意见稿) ，开 始向有关国家行政主管部门、各省级自然资源主管部门、相关单位和 社会公众征求意见。 6 TD/T XXXXX-XXXX 二、标准编制原则和确定主要内容的论据 ( 一) 标准编制原则 《指南》的制定，主要遵循以下原则： 1. 科学性原则 《指南》的编制方法、程序和内容符合相关法律、法规等，以及 相关学科的理论。遵循生态文明理念，立足资源环境承载能力，统筹 发展与安全，优化完善城镇、农业和生态安全战略格局，促进人口与 资源环境相协调。突出底线思维，落实最严格的耕地保护制度、最严 格的节约用地制度、最严格的生态环境保护制度，在国家开发保护战 略格局下，规范各省级行政区域指引，指导市县规划做好传导落实。 2. 导向性原则 《指南》旨在规范主体功能区优化完善的程序、技术方法，提高 优化完善工作的科学性与可操作性，确保工作过程依法、有序，成果 具有权威性和严肃性，政策导向与工作导向明确清晰，通过主体功能 区引导空间利用