探索闲置宅基地城乡共建共享新模式：内在逻辑、困境与路径.docx

探索闲置宅基地城乡共建共享新模式：内在逻辑、困境与路径摘要：单纯依靠乡村内部无力实现土地最优配置的图景, 需要从城乡融合发展的视域来审视农村宅基地制度改革问 题城乡融合不仅体现在公共服务、基础设施的一体化，更蕴 含着城乡居民身份、权利平等化的核心价值必须落实共享 发展理念，确立”福利权排他性”相对脱嵌、而共享理念深度 嵌入的新型宅基地管理制度通过体制机制创新畅通城镇居 民参与闲置宅基地产权市场交易的渠道，并以此为载体吸引 乡村建设行动所需的人口、资本等要素资源基于此，文章以 ”要素共享、共同发展”为逻辑起点，从顶层设计与政策调适、 ”精英俘获”防范机制、社会化服务体系等层面探讨闲置宅基 地城乡共建共享新模式的构建路径关键词：闲置宅基地；城乡共建共享；内在逻辑;路径一、研究缘起近年来，关于农村宅基地制度改革问题受到了研究者们 的关注这种关注，有其深刻的时代背景：一方面，随着农 共荣''和“共建共享''的新格局（林志鹏、刘伟，2018）,彰显 城乡融合发展的本质对此，需要通过顶层设计及政策调适， 有条件地放开城镇居民参与农村闲置宅基地的开发与利用， 并以此为载体吸引乡村建设行动所需的人口、资本等要素资 源。

可见，构建闲置宅基地城乡共建共享新模式有其现实基 础和客观需要三、探索闲置宅基地城乡共建共享新模式的现实困境顺应城乡融合发展趋势，必须重塑“要素共享、共同发 展"的新型城乡关系，坚决打破妨碍城乡要素自由流动的体 制壁垒，探索构建农村闲置宅基地城乡共建共享的新模式， 以此推动闲置资源有效盘活，并将其转化为要素集聚的平台 然而，鉴于当前国内的现实环境，宅基地共建共享模式的构 建将面临一些不容忽视的困难和障碍1. 制度性层面的阻滞中央对宅基地性质的定位始终是明晰的，那就是“宅基 地归集体所有这个性质也得到了《中华人民共和国宪法》 第十条第二款的明确规定近年来密集出台的关于宅基地改 革的相关文件，也都始终坚守“农村集体所有”这个底线， 并将宅基地资格权仅限于农村集体组织内部成员享有，凸显 了宅基地的“身份依附性"“封闭性"和“不可交易性二如 2018年中央“一号文件''提出“不得违规违法买卖宅基地”, “严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆” 6；2019年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政 策体系的意见》鼓励盘活利用闲置宅基地，不过强调要建立 农地租赁监管机制，坚守“用途管制”“农地农用”原则；2020 年出台的《深化农村宅基地制度改革试点方案》试图通过多 种形式扩大宅基地使用权转让范围，但是“可租，不可卖" 的原则依然清晰；近期，尽管国家自然资源部和农业农村部 提出了 “城镇居民继承宅基地使用权”和“积分建房”等政 策举措，但宅基地资格权仅限于集体成员仍然是不可逾越的 规则。

可见，宅基地资格权是无法通过买卖方式获取的，其 实质是仅供农村居民享有的具有排他性特征的福利权在此 约束下，不能让城镇人口到农村去购买宅基地和农房就成为 宅基地改革的底线这种将宅基地与身份挂钩的举措具有鲜明时代性、国情 特色中央对宅基地“封闭性''的坚持有其现实的考量：一 方面，保障农民土地权益是维护农村社会稳定的前提，强化 宅基地“封闭性"，有助于避免城市资本与地方政府对农民土 地利益的“侵害”；另一方面，每一项制度的深层改革必然会 涉及利益格局的深度调整，而利益冲突会诱致社会阶层陷入 博弈困境，造成了社会福利的净损失因此，维护宅基地“封 闭性''，稳慎和渐进式推进宅基地改革蕴含着深刻的政治、经 济逻辑正是基于上述考量，宅基地“身份依附性”与“封 闭性”之深沉底色在历次的制度演变中始终得以坚守，这也 是任何公共政策的设计与执行都必须遵守的刚性约束2. 产权碎片化制约所谓的“产权碎片化"7,是指原本较为完整的某项产权 由于种种原因分散成众多细小的产权产权碎片化是当今社 会的一种普遍现象，该现象有助于社会分工的深化和产权利 用途径的多样化，但同时也给资源的有效利用造成不良的影 响从产权经济学的角度来看，将多项低级别的产权整合成 一项完整、单一的产权，可以有效避免由于交易者众多而导 致的交易费用高企的弊端。

产权越是独占和完整，资源配置 就越有效，只有当交易费用极高，使得独占性排斥了产权的 转移时，才会降低资源使用效率（理查德•波斯纳，1997） o 因此，产权碎片化越严重，整合成完整产权的交易费用也越 高，从而资源配置的效率也就越低农村闲置宅基地，尤其是老宅基地产权具有典型的“碎 片化”特征自20世纪60年代形成“农民宅基地"以来, 中国建立了具有中国特色的私有住宅与公有地基混合的农 民住宅制度（郑尚元，2014）这种制度安排对于保障农民“居 有其屋"发挥了重要的作用，但与此同时农村宅基地产权也 逐渐进入了碎片化时代中国农村社会大多会延续房产“诸 子均分”的文化传统，随着人口递增，祖宅和宅基地产权在 历经几代之后已然呈现碎片化现象原来只有一户的宅基地 产权，被分割成几户的细碎产权产权碎片化的负面影响主 要体现在：一方面，抑制了工商资本下乡投资的积极性和热 情由于产权被分割成数户产权，如果想整合一项完整、单 一的产权，就需要多户农民参与谈判，这就提升了农房及闲 置宅基地使用权在租赁合同谈判中的交易成本，也增加了工 商资本下乡投资风险；另一方面，也不利于非本集体经济组 织成员通过继承农房占用宅基地权益的实现。

祖宅产权较为 复杂，涉及几代人及众多亲属，在继承中可能存在由于争夺 房产而致使宅基地使用陷于停滞的现象，因而，如何确定被 继承人的房屋产权与份额，将严重考验城镇居民、乡贤回乡 继承祖宅或翻建房屋的新政能否得到顺利落地3. 社会化服务体系缺失目前，中国宅基地使用权流转还没有形成一个完善的市 场体系，公正规范的市场交易机制尚未建立，需要构建一个 便捷高效的社会化服务体系，为产权交易双方提供便利中 国农村是一个“熟人社会"，大多是基于血缘地缘关系而形成 的宗族共同体以亲情关系为纽带的“熟人社会"在议事方 式上具有“内外有别，亲疏有间"的典型特征：面对内部利 益纠纷，村民往往倾向于通过亲情关系和礼俗规约达成口头 协议，但是这种妥协往往处于不稳定的平衡状态，容易为日 后的权益纠纷埋下伏笔；而面对外部可能的“利益侵害''，平 时联系松散的村民便会迅速抱团进行抵制与抗争，试图以“强势”的姿态谋求利益最大化在乡村法治社会尚未建成的背景下，面对“熟人社会” 中盘根错节的利益关系网络，城市工商资本需要应对成本高 企的议价方式，如果没有当地政府权力介入，往往会事倍功 半，然而权力的过度介入会形成“官民对立"的社会氛围， 不利于创造良好的乡村投资环境。

而对于回乡继承农房的城 镇居民，尽管容易形成以血缘关系为纽带的利益关系，但涉 及自身利益的问题时，众多亲属往往难以形成一致的看法， 即产权碎片化会影响祖宅继承和翻建协议的顺利达成在未 能签订规范合同的情况下，口头达成的协议便会为将来的权 益纠纷预留空间更重要的是，随着农村人口外流以及留守 老人的逐渐离去，乡村“熟人社会''正在逐渐瓦解，回乡城 镇居民可能面对的是一个“陌生人社会”，如何联系分散各地 的亲属开启对话并顺利达成协议将需要付出更多的时间与 精力综上所述，宅基地产权的交易谈判，客观上需要纠纷仲 裁、法律咨询、合同签订、风险保障等社会化服务机构的介 入然而，目前中国农村尚未建立公正规范的宅基地产权市 场交易机制，也缺乏一个与闲置宅基地城乡共建共享模式相 配套的社会化服务体系四、闲置宅基地城乡共建共享新模式的构建路径回溯农村宅基地改革的历史轨迹，制度变迁自从走上了 一条维护宅基地“封闭性"的路径，它的既定方向便在此后 的发展中得到自我强化显然，这种政策路径与谋求城乡融 合发展的理念不相兼容，因而打破“路径依赖"，跳出乡村谈 乡村发展有其内在的逻辑必然，现实要求我们需从城乡融合 发展的视域来审视改革路径问题。

必须落实“共享发展”理 念，通过构建城乡共建共享新模式畅通城镇居民参与闲置宅 基地开发利用的渠道1. 顶层设计与政策调适(1) 做好顶层设计改革创新需要顶层设计国家幅员辽阔，面对资源禀赋 相异、发展条件不同的复杂情况，必须坚持“全国一盘棋”， 避免在改革创新过程中各地政策安排过于碎片化对此，关 键在于做好顶层设计，在坚守底线思维的前提下，制定一套 能总揽全局、协调各方的引领性政策框架，确保宅基地改革 能守住底线、政策创新不走样顶层设计的取向应该是顺应 城乡融合发展大趋势，逐渐消除宅基地使用权交易的户籍、 区域限制，真正实现城乡要素“平等交换、双向流动”，彰显 “要素共享、共同发展"的城乡融合发展理念2) 谋划有序推进的政策调适路线图若将视角回溯到1978年到1998年，有关政策法规允许 城镇居民回乡利用宅基地建住宅，可见放开城镇居民参与农 村闲置宅基地的开发并未触及土地所有制的底线问题因此, 必须扩大政策松绑力度，有前瞻性地谋划政策调适路线图， 有序推进闲置宅基地对外开放通道一是放宽宅基地资格权的认定标准资格权”认定是宅 基地产权制度改革的重点和难点问题在现行政策框架下， 宅基地资格权往往与农村集体经济组织成员身份紧密相联。

尽管国家已通过法律赋予农村集体成员获得宅基地的资格 权，然而，农村集体成员资格的认定在现有法律层面仍处于 空白状态，且受到村规民约、民俗习惯的影响，在全国范围 内难以形成统一的认定标准在此背景下，以户籍关系为依 据就成为各地认定宅基地资格权普遍采取的方式随着大量 农村青壮年进城择业和城镇居民回乡养老，城乡人口双向流 动成为一种必然趋势，以户籍关系为依据确定宅基地资格权 已经无法适应现实发展的需要因而，亟需制定出一个具体 且合乎现实需要的农村集体成员资格认定规则建议从国家 政策法规层面明确农村集体成员资格的认定规则，突破户籍 限制，以“常住”和“履行义务”为主要认定依据在此基 础上，适时放宽宅基地资格权的认定标准：对于拥有祖宅且 具备继承权的回乡城镇居民，应当平等地赋予其宅基地资格 权，在村集体存在闲置宅基地的情况下，可通过有偿的方式 享受与本村村民相同的建房面积；对于无房的回乡落户城镇 居民，加快研究制定“积分建房"政策，积分建房政策的落 地，要更多地考量回乡人员能否履行村民义务及其对乡村建 设的贡献度，针对高素质且愿意奉献于家乡建设的乡贤，应 该设立“绿色通道"，通过有偿的方式享受与本村村民相同的 宅基地资格权。

二是畅通对外来资本开放的通道随着乡村振兴战略的 全面开局，社会资本参与将是一支重要的力量地方政府要 进一步优化投资环境，搭建好桥梁和舞台，大力推进乡村社 会和工商资本利益共同体的发展，让各类城镇资本在乡村振 兴中大有作为闲置宅基地和农房是资本下乡的重要载体， 要充分挖掘其潜在的经济功能，使其成为各类人才、资本等 要素汇聚的平台，同时籍此拓宽农民土地权益实现和发展的 渠道在坚守“农村集体所有”和充分保障村民宅基地用益 物权的前提下，落实“三权分置”制度，突破宅基地限于集 体经济组织内部使用和流动的规定，以出租、合作等方式共 同盘活利用闲置宅基地和农房，秉持“共享发展"的新理念 推动形成对外来资本有序开放的新格局2. 建立防范“精英俘获"8的监管机制中国是一个传统农业大国，在乡村社会发展过程中乡村 精英一直扮演着重要的角色然而，随着城乡收入差距的拉 大，乡村精英流失的问题日益突出，给乡村治理和乡村经济 发展带来了消极影响随着乡村振兴战略稳步推进，乡村精 英回归的呼声渐起乡村经济发展和乡村秩序重建，离不开 乡村精英的参与，然而，如果缺乏有效的监督和制约，“精英 俘获''的生成必然带来农民利益的损失。

精英俘获"困境是 当前乡村治理中不容忽视的突出问题由于缺乏一种有效的 监管机制，精英团体凭借自身优势主导乡村公共资源的配置, 形成固化的。