公共参与与地方治理会议论.doc

企业家如何影响地方政策过程——基于国家中心的类型建构和案例分析 (未刊稿) 黄冬娅一、问题的提出中国的政策过程常常被认为是较为封闭的精英决策，而民众的利益表达则以原子化、非正式和影响政策执行为主要特点(O’Brien&Li,1999; Lieberthal& Oksenberg, 1988; Lieberthal& Lampton,1992；Edin,2003，周黎安，2008；荣敬本，1998；Shi, 1997）近些年来，研究者已经开始注意到，包括专家智囊、新闻媒体、NGO组织和普通民众等社会行动者开始对政策过程有一定的影响（王绍光，2006；Zhu,2009; 朱旭峰，2012；朱亚鹏，2010；管兵，2012；曾繁旭，黄广生，2012；赵秀梅，2004；Ho，2007；Ma,2012），从而使得中国的政策过程变得日益多元化，推动了政治多元化的发展（Mertha, 2009, 2010）在这些研究中，企业家在具体政策过程中的角色往往被忽视了。

这在一定程度上是由于许多研究者已把政商之间的紧密关系视为理所当然这种政商之间的紧密“合作”或者说“共生”关系被认为建立在两个基础之上，即共享价值和共享利益就共享价值而言，企业家对于现有政权和体制的认同奠定了他们政治行动的基础；现有的数据显示，私营企业主之所以没有成为自主并与国家抗衡的力量，很重要的根源在于他们对于现有政权和制度的政治认可，不同的抽样调查也都同样地显示了中国私营企业主对于民主价值的保留态度（Chen & Dickson, 2008；Chen, 2002）同时，政商之间的共生关系还基于两者之间利益的相互依存一方面，市场转型中国家权力的维系使得企业家仍然不得不依赖于仍然掌有大量资源的政府及其官员(Wank, 1999; S elnyi，2010; Pearson, 2003, 2005)；另一方面，发展型地方政府下对于经济增长的追求和官员本身的利益驱动则使得政府也对企业和企业家产生了一定的依赖,使得两者建立了“荣辱与共”的关系（Walder,1995; Oi,1995, 1999；周黎安，2008）在现有研究中，一方面，这种紧密关系被视为无形之手影响着政府政策过程；另一方面，由于这种紧密关系指向的是一个无法探知的黑匣子，研究者很少能够通过详实的经验研究揭示企业家到底如何影响政府的政策以及决定企业家政策影响力的因素何在。

因此，已有研究大都只是将企业家作为同质化的社会群体或者阶层，从“总体上”考察政商之间“非正式”的关系也就是说，即便企业家被吸纳成为党代表、人大代表或者政协委员，但是，企业家影响政策过程的主要方式仍然是依靠以“非制度化”和“非组织化”为特征的“非正式关系”来获取信息、谋取资源和寻求利益的实现（Wank, 1995a, 1995b；李宝梁,2001；Yang, 2002; 杨，2009; Boisot & Child, 1996）由于政府在诸如土地、资金和补贴等资源分配上具有重要的权力，因此，企业家往往在围绕地方政府的“关系”网络中运营，旨在建立与政府良好“政治关系”的“非市场”策略是企业重要的发展方式（He, etal., 2007）这些研究也认为，中国的企业家往往并不通过内部合作来追求目标的实现，而是通过与更高地位和权力的个人的交换来追求个人目标（Zhou，1993; Choi & Zhou, 2001）1 / 26，进而，这种政商之间的密切关系瓦解了企业家内部任何横向组织联合的倾向 (Bruun, 1995; Foster, 2002; Nevitt,1996; Unger,1996)。

已有研究已试图对以上的理论判断做出修正其中，有的研究者从企业家的内部分化来揭示差异化的政商关系比如，陈安将中国的企业家分为寄生型和白手起家型，前者指向的是与政府官员有长期的共生性利益交换，而后者指的则是通过具体的办事和关系来建立交情(Chen, 2002)蔡欣怡进一步根据私营企业主对抗政府的能力和意愿划分为四种类型：进取型、抱怨型、忠诚型和逃避型：进取型是指同时具有对抗政府的能力和意愿；抱怨型是指有对抗政府的意愿，但是却没有对抗政府的能力；忠诚型是指有对抗政府的能力，但却是没有对抗政府的意愿；逃避型是没有对抗政府的能力，也没有对抗国家的意愿(Tsai, 2005, 2008)另外一些研究者则提出，“正式化”和“组织化”的政策过程影响方式正在日益凸显一方面，就“正式化”而言，随着市场化改革的深化和市场竞争日益激烈，企业家对于政府的依赖在逐步下降，政商之间对等关系逐步发展， “关系”的重要性日渐下降，人们越来越依靠法律和规则来办事（Guthrie ,1998, 2001；耿曙，陈陆辉，2001）；另一方面，就“组织化”而言，随着企业的强大和企业家力量的崛起，企业家开始通过利益集团游说而非原子化的庇护关系去影响政府政策，各种商会的数量不断增加，企业的游说越来越成为地方和国家政策过程的一部分（Gao, 2006; Gao & Tian, 2006）。

这些研究无疑都具有相当的洞察力，不过，不管是强调政商之间非正式关系的研究，还是强调差异性和正式化政商关系的研究，他们仍然大都是从“企业”的角度来探讨政商关系的发展，未充分市场化下“企业对于国家的依赖”以及“企业的规模和类型”是最为重要的变量就前者而言，从魏昂德和戴慕珍对于中国国有企业和乡镇企业的研究提出国家对于经济生活的控制产生了所谓“庇护关系”开始(魏昂德，1996；Oi, 1985)，研究者就不断通过经验研究证实，即便是市场化改革催生了新的社会经济空间，对于新生的私营企业主而言，他们依然依附于国家并寻求国家的庇护，从而使得政商之间非正式关系仍然占据主导地位不管是王达伟对于福建私营企业主的研究所提出的“共生性庇护关系” (Wank, 1995b),还是经济学家研究发现，是否具有“政治关系”对于企业市场准入、融资和并购等都具有相当决定性的影响（胡旭阳，2006；余明桂，潘红波，2008；方军雄，2008；罗党论,刘晓龙,2009)，这些都论证了企业对于国家的依赖是政商非正式关系的重要根源反过来说，当随着市场化程度的发展，企业对于政府依赖性下降的时候，非正式关系就会受到削弱对于中国不同地区的比较研究就证实，在政府主导经济发展的北方，私营企业主对政府的依赖程度更大，政府官员更会成为私营企业主建构关系网络的主要对象；比较而言，在市场经济是自下而上内生的南方，私营企业主更多地侧重于与同乡关系网络的建构（秦海霞，2006）。

蔡欣怡也对市场化程度差异所导致的不同政商关系进行了分析，她比较了温州模式、苏南模式、内地模式和南中国模式四种不同的经济类型，提出政府在经济生活中扮演的角色密切相关直接决定了企业对于政府的依赖程度，并进而决定了私营企业主是否能够和愿意建立与国家的庇护关系(Tsai, 2007)此外，现实案例也不断证明,对于那些市场份额对于生存和发展十分重要的企业而言，“相对于政府，他们更看重市场”，企业在市场争夺已经极其激烈之后，会把矛头对准政府的不公，从而破除民不与官斗的旧规（郑作时，2010）除了企业对于国家依赖性之外，研究者还认为企业自身的特质也是影响不同政商关系的重要因素对于企业类型而言，不管是上文提到的陈安还是蔡欣怡对于商人类型的划分，都指向了不同类型商人与国家的不同关系此外，就企业规模而言，研究者认为，那些经济规模越小、技术越简单和市场进入的资金门槛越低的经济部门，集体行动能力越低，对于政府和政策的影响力越小，相反，越是规模集中的企业越会获得更大的政治影响力，但同时高度的集中也会使得企业与政府采取高度个人化和非正式的交往方式而跨行业合并则为国家增加了监控和监管的问题，增强了企业对于政府的力量等等（Haggard etal., 1997）。

对于中国而言，有的研究者认为，中国的经济主体以中小企业为主，大量的小型参与者抑制了有效的集体行动，使得商人和政府及其官员有强大的动机去保持已被证明了是相当互利的关系；并且，它也使得政商的庇护关系具有某种弥散性，即它不仅局限在高层，而且还弥散到各层级政府；从而将尽可能多的官员和商人都卷入到这个庇护关系网络之中（Dickson, 2009）；而另外一些研究者则认为，大财团越占据主导地位，裙带资本主义的腐败就越为严重，反过来，以中小企业为主的经济结构则有助于缓解腐败的程度 (You,2005)与以上研究视角不同，本文从“国家中心”的视角考察企业家对于政策过程的影响 许多基于“国家中心”的研究已提出，国家塑造了社会力量的政策影响力，并在相当大程度上决定了社会力量可以通过何种方式来影响政策过程对于利益集团的研究就认为，利益集团在美国政治中所具有的重大政策影响力正是根源于“政治系统的开放性”提供了最大的政策影响途径（杜鲁门，2005；卡茨纳尔逊，2009）；对于社会政策的研究也发现，之所以美国建立了侧重于保障母亲权益的社会政策，并非仅仅是由于社会群体自身力量的强大，而在于国家选举政治对于妇女的排斥以及政治制度为社团发展所提供的空间塑造了女性的动员和组织能力，进而决定了她们的政策影响力（Skocpol, 1995）；对于社团政治的研究同样提出，美国政治制度架构的变化影响了社团获得政治影响力的方式，即从依靠成员数量的庞大转向了资金和政策倡导领袖，这从根本上造成了倡议性而非成员性社团组织的兴起(Skocpol etal.,1999, 2000;; Schofer etal., 2001)；而官僚自主性和国家自主性的研究则指向了官僚系统自身凝聚性和自主性对于政商关系的影响，它使得国家不为庇护关系和腐败等问题所困扰(Johnson,1982, 1999；Maxfield and Schneider,1997; Evans,1995）。

在我国，政治系统的较为封闭无疑是构造企业家政策影响方式和影响力的重要根源，正如李宝梁所指出，中国的“超经济强制”是私营企业主与官员建立“关系性合意”的重要根源（李宝梁，2001）；这使得国家往往在政商关系搭建中起到更加主导和支配性的作用，成为政商关系建构中更具决定性的因素，企业家的政策影响方式和政策影响力往往并非取决于企业家自身，相反，国家内部的因素影响了企业家不得不采取哪种方式来影响政府的政策过程及其影响力大小因此，本文“从国家的角度”，聚焦于地方政府具体的政策过程，考察政策过程中国家内部的制度和政策如何根本上影响了企业家影响政府政策的方式和影响力本文的经验案例选择了广东省珠三角某区，案例分析中考虑了以下几个因素：其一，由于地方层面的研究更有可行性，本文将聚焦于某地方政府的政策过程；其二，由于本文中分析的企业并非只是“私营企业”，还包括了外资企业和三资企业等，因此，本文使用“企业家”而非“私营企业主”的概念，它主要是指向的是非国企的企业主其三，本文的“政策过程”并没有特意区分政策制定和政策执行，因为在基层政府中，许多政策执行也是通过具体实施政策的制定而实现的，同样，许多政策制定也是执行上级政策各项政策导向或者具体政策而制定。

并且，本文关注的是“政策影响”，因此，那些隔绝于政府政策制定或者采用弱者的武器逃避政府政策执行的类型，不在本文分析范围内二、企业家政策影响方式的类型建构本文认为，除了企业家自身对于政府的依赖程度和讨价还价能力之外，国家内部的因素是决定企业家如何影响政策过程的重要因素与开放的政治系统提供给社会力量各种制度化政策影响途径不同，在较为封闭的政治系统下，社会力量的政策影响途径更为局限但是，这不意味着这种较为封闭的政治系统就没有有意或者无意地提供其他形式的政策影响途径，这在一定程度上使得企业家可以或者可能利用国家制度和政策所提供的空间去影响政策过程，而非通。