中国失业保障研究报告.doc

中国失业保障研究报告中国社科院社会政策研究中心 唐 钧 王 婴90年代末，中国政府和中国社会乃至国际社会都被中国城市中突如其来的数以千万计的“失业洪水”和“下岗洪水”所震撼因此，在学术界，就业或失业问题成为学者们关注的热点中国科学院的胡鞍钢研究员把就业问题列为21世纪初中国面临的最大问题 《胡鞍钢：我国实际失业率应是8%》，北京，《中国改革》，2000年第2期 北京大学的厉以宁教授最近在谈到中国加入WTO的问题时，也把就业的压力看成是一大挑战 《著名经济学家厉以宁强调开放改革必须齐头并进》，北京，《北京青年报》，2000年10月13日近年来，我们中国社会科学院社会政策研究中心给予了失业保障问题更多的关注围绕着这个棘手的社会问题，我们收集了大量的文献资料；参加了政府各部门，如劳动与社会保障部、民政部、国务院体改办、国务院发展研究中心等举办的与失业问题和失业保障相关的各种研讨会；在一些大中城市，如北京、上海、天津、沈阳、兰州、重庆、大连、南京、西宁、蚌埠等地，我们与当地的有关政府部门进行了座谈，并深入到基层社区和失业、下岗职工家庭进行个案访谈；逐渐地，我们对中国当前的失业、下岗问题有了一个比较清晰的了解，同时也形成了一个立足于基层的、较为全面并具有整合意义的失业保障政策方案。

为了将我们的调查、思考以及最后的研究结论和政策建议清晰地表述出来，在本报告中，我们将顺着以下的思路展开我们的论述：1．当前中国失业、下岗问题的基本状况；2．“三条保障线”政策措施的缺失；3．基础—整合的失业保障方案一．当前中国失业、下岗问题的基本状况虽然近年来失业、下岗问题已经引起政府的格外重视，上上下下、大会小会都在研究、讨论相应的对策；在学术领域，对这个问题感兴趣的机构和学者们也都将它列为研究重点，出版和发表了不少具有真知卓见的著作；新闻媒介也拿出了一定的篇幅来记录和描述事态的发展及大力宣传相关的政策但是，由于种种众所周知的原因，要将中国当前面临的失业、下岗问题作一个清晰的描述，仍然并非易事90年代以来的失业、下岗问题，主要涉及到4个社会群体：1．失业人员；2．下岗人员；3．“待岗”人员；4．流动进城的农民工中的失业人员关于第四个群体，因为现行政策基本上还没有将他们纳入保障的范围，而且在可以预见的将来他们也没有可能被纳入因此，就失业问题而言，他们基本上还在政府和学术界的视野之外，关于这一群体宏观的资料和数据目前还很缺乏，他们的流动性和工作的不稳定性又常常使调查难以实施所以这个群体的问题将作为一个特殊问题另立课题。

在本报告中，主要涉及前三个社会群体以下，我们分而述之：㈠．“失业人员”群体的形成过程与现状从90年代初开始，劳动部门（劳动与社会保障部门）和统计部门就对“登记失业人员”作出调查统计，分别以“登记失业人员数”和“登记失业率”这两个指标公诸于世见表1和图1a、图1b）表1：城镇登记失业人员状况（1985年—2000年上半年）年份19851986198719881989199019911992城镇登记失业人数239264276296377383352364登记失业率1.8%2.0%2.0%2.0%2.6%2.5%2.3%2.3%年份19931994199519961997199819992000城镇登记失业人数420476520553570571575565登记失业率2.6%2.8%2.9%3.0%3.1%3.1%3.1%3.0%资料来源：《中国统计年鉴》，1996—1999年，国家统计局，中国统计信息网《劳动和社会保障事业发展统计公报》，1999年，劳动和社会保障部、国家统计局；《2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告》，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网图1a：登记失业人数（1985年—2000年上半年）图1b：登记失业率（1985年—2000年上半年）从以上的表和图中我们可以看出，1985年以来，中国的登记失业人数和登记失业率逐渐攀升。

这与从80年代中期开始的城市经济体制改革进程的关系是正相关的，随着国有企业改革的不断深入，失业群体的规模也在逐渐扩大在这个发展过程中，出现了三个台阶：第一个台阶是1986年，这一年颁布了《破产法》和《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行条例》，国营企业职工的大锅饭、铁饭碗开始被打破，于是失业率上升了0.2个百分点，冲破了2%的关口，此后接着是一段平缓期第二个台阶是1989年，前一年，国务院发布了《全民所有制企业承包经营责任制暂行条例》，这项法规将全民所有制企业的经营权和所有权分开，开始了自主经营、自负盈亏、搞活全民所有制企业的改革探索，于是失业率又猛升0.6个百分点，突破了2.5%的关口，此后又回落，在2.3—2.5%的水平上稳定了几年；第三个台阶是1994年，中国确定了以市场经济为取向的改革目标，当年，八届人大八次会议通过了《劳动法》，国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》国有企业的隐形失业开始显形化，失业率连续3年以每年0.1个百分点的速度连续向上跃升，很快突破了3%的大关，到1997年之后又是一段平缓期。

刘仲藜，《奠基——新中国经济五十年》，北京，中国财政经济出版社1999年版 从这个过程中，我们可以看出，失业率在每一个台阶上的跃升，都与两个因素相关：一是在改革过程中国有企业的自主权不断扩大，尤其在用工问题上，在某些情况下甚至处于不受限制或者失控的状态；二是劳动力就业的市场化趋向的不断发展，但基本上是一个对雇主有利的买方市场，而当前劳动力的市场价格还没有为城市中相当一部分劳动者所接受关注这两个因素，对我们理解整个失业、下岗问题是很有帮助的除了上述这些由有关政府部门公布的数据以外，2000年初，由研究人员披露的一些关于失业群体资料和数据，也应该引起我们的注意：劳动与社会保障部劳动科学研究所的莫荣副研究员在题为《中国就业形势依然严峻》的报告中指出：“按照1999年2903万人的劳动力供给计算，1999年的失业人员为600万人，较上年增加30万人，城镇登记失业率上升到3.2%在同一个报告中，莫荣还对2000年的就业形势进行了预测：“尤其是从2000年开始，进入再就业服务中心的下岗职工要交社会管理，部分下岗职工面临出中心的问题，也会增加失业因此，2000年的就业形势将更加严峻，主要问题是失业人员增加，城镇登记失业率因此要增加到3.5%左右。

莫荣，《中国就业形势依然严峻》，北京，《2000年中国社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2000年版鉴于同样的理由，国家计委宏观经济研究院的杨宜勇研究员也在1999年末对2000年的失业情况进行了预测：“一些省市在1998年规定下岗职工在再就业服务中心最多滞留2年，到2000年这些省市没有实现再就业的下岗职工将直接转化为登记失业者，因此，预计到2000年末城镇登记失业率将有较大幅度的上升，有可能接近4%，城镇登记失业者人数有可能接近800万人” 杨宜勇，《解决就业须走“第三条路”》，北京，《中国经济时报》，1999年11月26日以上的观点在劳动与社会保障部社会保险研究所的报告中也得到支持：“城镇登记失业率上升1999年末人数由1998年的571万增至600万以上，城镇登记失业率由3.1%升至3.2%，2000年随着新增劳动力的增加、地方政府机构改革、事业单位改革以及国有企业改革和调整力度的加大，部分下岗职工将出中心专为失业，交由社会管理，城镇登记失业率将增至3.5%—4%，人数将达700—800万左右 劳动与社会保障部社会保险研究所，《世纪抉择》，北京，中国劳动与社会保障出版社2000年版。

显然，研究人员预测的数据和政府正式公布的数据是有出入的，研究人员都预计2000年登记失业率会大幅度上升，而上半年的政府公报却说略有下降实际上，因为还有下岗职工与“待岗”职工这两个“蓄水池”，从某种意义上说，登记失业率是可以随意调节的所以单看登记失业率是没有意义的，我们还必须关注其他两个群体㈡．“下岗职工”群体的形成过程与现状“下岗”一词在80年代末就已经出现到90年代中期，这个词已经在全国被普遍使用但是，其涵义一般是作为政府进行产业结构调整和企业分流富余人员的一种手段出现的《1997年度劳动事业发展统计公报》中的措词可为例证：“企业富余人员分流工作取得一定成效全年各地区和有关部门制定优惠政策，采取多渠道分流措施，共分流国有企业富余人员639.8万人到年底，全国国有企业尚有下岗未就业人员634.3万人 劳动和社会保障部、国家统计局，《1997年度劳动事业发展统计公报》，劳动与社会保障部政府网当时这个词的正式涵义中实际上并没有包括那些停产、半停产企业的困难职工在《1997年社会蓝皮书》中是以这样的统计口径来叙述城市居民中的这个新出现的困难群体的：“1996年，国有工业企业效益持续下滑，步入总体亏损状态，1996年一季度全国城市破产、双停企业已达4.6万户，涉及职工754万人，停、减发工资的有469万人。

江流、陆学艺等，《1997年社会蓝皮书》，北京，社会科学文献出版社1997年版1998年政府给予了“下岗”一词明确的定义：“一没有与企业解除劳动关系，二是在原企业已没有工作岗位，三有就业要求但还没有找到新的工作” 吴邦国，《在进一步解决城镇部分群众生活困难问题电视会议上的讲话》，《中国劳动年鉴·1998》，北京，中国劳动出版社1998年版 年中，国务院副总理吴邦国以这个口径披露了上一年的统计数据：“到1997年底，国有企业共分流 按吴邦国的解释：“分流是指企业通过自办经济实体、劳务输出、离岗退养等渠道，将富余人员从原岗位上分离出来这实际上是企业内部转岗，不同于职工下岗 及下岗职工1274万人，占职工总数的17%；除已分流和再就业的以外，尚有下岗职工634万人，占国有企业职工总数的8.9%，其中有309万人没有基本生活费保障，占下岗工人的49%” 吴邦国，《在城市下岗职工再就业和生活保障工作会议上的讲话》，北京，《求是》1998年第7期 自1998年开始，劳动与社会保障部在上述概念框架下向社会公布企业下岗职工的情况见表2和图2a、图2b）表2：企业下岗职工状况（1998年—2000年上半年）下岗人数国有企业下岗人数进再就业中心的比例领基本生活费的比例1998年89261099%93%1999年93765295%90%2000年上半年67795%96%资料来源：《劳动和社会保障事业发展统计公报》，1998，1999年，劳动和社会保障部、国家统计局；《2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告》，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。

图2a：下岗职工人数（1998年—2000年上半年）图2b：下岗职工进中心与领取生活费的比例（1985年—2000年上半年）从上面的表和图中，我们可以看到两个问题：1．关于下岗职工人数的指标有两个——“下岗职工数”和“国有企业下岗职工数”之所以把国有企业下岗职工单列出来，是因为几乎所有关于下岗职工的现行政策实际上都是针对国有企业下岗职工的，而集体企业的下岗职工却被排除在外集体企业的下岗职工有多少，大致上可以用下岗职工数减去国有企业下岗职工数来计算。