宏观专题研究：70年城市土地制度改革史

1、请务必阅读最后特别声明与免责条款 1 / 12 证券研究报告证券研究报告 | 宏观研究宏观研究 联讯宏观专题研究 70 年城市土地制度改革史 2018 年年 02 月月 08 日日 投资要点投资要点 分析师：李奇霖分析师：李奇霖 执业编号：S0300517030002 电话：010-66235770 邮箱： 相关研究相关研究 银行资本的困局2018-01-23 券商资管展望：反求诸己，何处向生？2018-01-26 从沃尔玛到硅谷：高科技银行 ING 的涅槃与重生2018-01-30 如 何 看 待 未 来 的 债 券 市 场 ？ 2018-02-01 中小银行兼并与重组的趋势或将到来2018-02-05 70 年城市土地制度改革史年城市土地制度改革史年初召开的 2018 年全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明的讲 话，释放了住宅用地市场进一步松绑和放权的信号，包括研究权属不变、符合规划的条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，以及深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点等。毫无疑问， 这是在落实中央经济工作会议要求的加快建立多主体供应、 多渠道保障

2、、租购并举的住房制度。未来住宅用地制度如何改革， 无疑是影响房地产长效机制的重要一环。 而了解历史可以更好地预判未来，本篇报告中，我们在梳理建国至今的 70 年城市土地制度变迁史之后，展望未来城市土地制度的改革方向。建国以来，城市土地制度的演变，大致可以分为五个阶段： 一是 1949-1978 年，行政划拨，无偿使用。 二是 1979-1988 年，城市土地有偿使用制度建立。 三是 1988-1995 年，城市土地流转制度建立。 四是 1996-2000 年，土地储备制度建立，政府垄断土地供给。 五是 2001 年至今，实施土地招拍挂制度。 未来城市土地制度改革， 除了将非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地外，还可以采取以下三点措施。 第一，拓宽地方政府财政资金来源，如开征房产税并列为地方税种，减少其对土地财政的依赖，从而切实有效增加土地供应。 第二，提高住宅用地的比例。除了国有建设用地供应面积减少外，国内还普遍面临着住宅用地占比低的情况。 第三，疏通城乡二元土地制度，缓解大城市的土地供给压力。 风险提示：风险提示：地方政府依赖土地财政，改革进度慢于预期地方政府依赖土地财政，改

3、革进度慢于预期宏观研究。 。 。 。 。 。 。 。 。 。 请务必阅读最后特别声明与免责条款 2 / 12 目目 录录 一、70 年城市土地制度改革史. 3 1、1949-1978 年：行政划拨，无偿使用 . 3 2、1979-1988 年：城市土地有偿使用制度建立. 4 3、1988-1995 年：城市土地流转制度建立. 4 4、1996-2000 年：土地储备制度建立，政府垄断土地供给 . 5 5、2001 年至今：实施土地招拍挂制度 . 5 二、城市土地制度改革向何处 . 6 图表目录图表目录 图表 1： 国有土地使用权出让收入是重要财政资金来源 . 7 图表 2： 土地抵押融资是土地财政的重要补充 . 7 图表 3： 2014 年开始，国有建设用地供应面积下降. 8 图表 4： 2014-2016 年，北京市住宅供地完成率持续低于 100% . 8 图表 5： 北京、上海住宅用地供应面积占比多数年份低于 50% . 9 宏观研究。 。 。 。 。 。 。 。 。 。 请务必阅读最后特别声明与免责条款 3 / 12 据报道， 1月15日国土资源部部长姜大明在2018年全国国

4、土资源工作会议上表示， 中国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为 住宅用地的办法。深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。 在 2017 年 12 月召开的中央经济工作会议上，部署了 2018 年的重点工作，其中之 一是加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。姜部长此次讲话，是中央经济工作会议精神的落实和部署，预计后续将有相关政策出台。 从此次讲话中，也可看到住宅用地市场进一步松绑和放权的信号很明显。一是打破 了 2001 年城市土地储备制度建立后，地方政府对城市住宅用地的垄断。二是近年来受政策鼓励的房屋租赁，也会加快发展，因为开发商可以使用相对更为便宜的集体用地。 未来住宅用地制度如何改革，无疑是影响房地产长效机制的重要一环。而了解历史 可以更好地预判未来。 本篇报告中， 我们在梳理建国至今的 70 年城市土地制度变迁史之后，展望未来城市土地制度的改革方向。 一、一、70 年城市土地制度年城市土地制度改革改革史史 新中国成立至

5、今，城市土地制度的演变，大致可以分为五个阶段。 1、1949-1978 年：行政划拨，年：行政划拨，无偿使用无偿使用 新中国成立初期，城市土地国有与私有并存。各级政府接管和没收了国民党政府、 帝国主义和官僚资产阶级所有的城市土地，但对于民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地继续予以承认。 1950 年 4 月政务院公布的契税暂行条例规定，各机关与人民相互间有土地房屋 之买卖、典当、赠与或交换的，均应缴纳契税。而城市私有土地，可以买卖、出租、入股、典当、赠与或者交换等。 1956 年 1 月，中共中央书记处印发关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改 造的意见规定，一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家。至此，实现了城市土地的全面国有化。 该文件同时规定了城市土地的使用办法：由当地政府无偿拨给使用，且不必再缴纳租金。 从 1956 年 1 月印发文件到 1978 年这段时间，城市土地使用制度是无偿、无限期、无流动。这种制度安排，具有很明显的计划经济特征，有利于集中力量办大事、防止投机。 但完全排斥市场机制在土地资源配置中的作用，也有一些弊端。 一方面，

6、尽管国家是城市土地的所有者，但由于土地是无偿划拨、可长期使用的， 各级政府不能直接实现经济上的回报。但与此同时，却需要投入资金去整理土地。在这个过程中，各级政府实际上是净投入的。 另一方面，由于无偿划拨、可以长期使用，而且占有的成本较低，城市用地需求出宏观研究。 。 。 。 。 。 。 。 。 。 请务必阅读最后特别声明与免责条款 4 / 12 现不合理的膨胀，一些单位拿到了远超实际所需规模的土地。加之土地不能转让，出现 了部分单位土地闲置，而其它一些单位急需用地却又拿不到地的情况，土地使用效率低下。 2、1979-1988 年：城市土地年：城市土地有偿使用制度建立有偿使用制度建立 改革开放后，经济体制发生了巨大变化。土地制度作为最基本的制度之一，也发生着深刻变革。城市土地制度改革始于有偿使用，以建立市场化的配置机制为目标。 城市土地有偿使用，首先在中外合营企业上突破。1979 年国务院颁布中华人民共和国中外合资经营企业法 ，其中规定：中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提 供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。 1980 年

7、 7 月，国务院印发关于中外合营企业建设用地的暂行规定 ，明确要求：中外合营企业用地， 无论新征用土地， 还是利用原有企业的场地， 都应计收场地使用费。 1982 年深圳开始按区位征收土地使用费。据统计， 1982-1986 年深圳全市共征得土地使用费 3848 万元。 深圳经验也开始在全国范围内推广， 至 1988 年全国已有 100 多个城市先后开始征收城市土地使用费。 1988 年城市土地使用费改为土地使用税， 征收范围也扩大至城市土地的所有使用者。根据 1988 年 9 月印发的中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 ，自当年 11 月起 开始对城镇土地按不同城市等级征收土地使用税。国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。 3、1988-1995 年：城市土地流年：城市土地流转制度建立转制度建立 征收城市土地使用费或者使用税，增加了土地使用者的成本，一定程度上遏制了土地闲置的现象，有些单位甚至将荒置多年的土地主动上交给国家。 但是由于使用费或者使用税的征收标准较低，并不能解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题。更为重要的是，土地这种生产要素不能自由流通，对多数企业而言获得土地的成本是一样的，在这种情况下，土地实际上可能并没有用在效率最高的地方。 因此，需要创新土地制度，以适应经济发展的要求。深圳再次率先突破，1987 年 7月深圳市政府提出改革方案，在明确城市土地国有的前提下，政府采取招标和竞标的方式出让城市土地的使用权。 1987 年 9 月，深圳首次以协议有偿出让的方式，将 5300 平方米的地块以 106 万元协议出让给中国航空技术进出口公司。 当年 12 月，深圳首次公开拍卖土地使用权，某房地产公司以 525 万元的价格得到一宗面积为 8588 平方米的土地。这是新中

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