多德弗兰克金融监管(修改)..

1、1美国金融监管改革：华尔街改革与消费者权益保护法述评 内容摘要：多德弗兰克华尔街改革与消费者权益保护法规定了一系列改革措施，具体包括成立金融消费者保护局与金融稳定监督委员会，完善系统性重要机构的破产清算机制，加强衍生品交易市场监管，完善对评级机构的问责机制等。该法案中体现的金融消费者权益保护与系统性风险防范的基本理念对完善我国相关制度具有重要的借鉴意义。关键词：金融改革 宏观审慎监管 消费者权益保护 金融衍生品监管多德弗兰克华尔街金融改革与消费者权益保护法 （下称“多德弗兰克法” ）于 2010 年 7 月 21 日由美国总统奥巴马签署生效，标志着美国金融监管体制的全面改革正式拉开序幕。 多德弗兰克法遵循了金融监管改革：构建金融监管的新基石中提出的改革框架，内容涉及监管机构及金融体系（金融市场、金融机构、金融基础设施）各个部分，立法体系庞大（共 16 章 1601 个条款） ，力求重塑美国现行金融体系。 1多德弗兰克法体现了美国政府对自身监管制度的全面检视与深刻反思，其监管理念与改革措施对完善我国相关制度有一定借鉴意义。故本文撷取其中金融消费者权益保护、宏观审慎监管、金融衍生品监管、公

2、司治理与薪酬制度改革、评级机构监管等改革要点加以评述。1、金融消费者保护局：统一执法体制的构建1 111th Congress of the United State, Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer ProtectionH.R.4173.ENR, available at Http:/www.thomas.loc.gov。2金融危机的发生使美国政府深刻认识到，消费者问题同样会引发金融危机和社会动荡，而美国是全球金融消费者保护最为完善的国家之一，但是美国金融消费者保护职责由通货管理署（OCC） 、联邦存款保险公司（FDIC） 、美国联邦储备委员会（FRC） 、国家信用社管理机构（NCUA） 、住房与城市发展局（DHUD） 、联邦贸易委员会（FTC） 、勤俭机构监管局（OTS）等七家监管部门共同承担，过于分散的布局，使得消费者保护缺乏合力。 220 世纪 80 年代后，随着政府放松金融管制并实行金融混业经营，美国的金融体系经历深刻变化，但金融消费者保护执法体制并未应时而变，多头监管体制下执法不力导致侵害消费者权益的现象得不到有效抑制，

3、特别是近几年来信用卡行业内任意提高费率、征收隐藏费用及住房按揭贷款市场中的诱导虚假宣传的现象尤为突出。各种侵犯消费者权益的行为不仅增加了金融风险，也严重侵蚀了社会公众对金融市场的信心。为强化金融消费者权益保护，新法成立了专门从事金融消费者权益保护的组织机构金融消费者保护局（BCFP） ，并从组织人事、主要职能、问责性方面制订详细的规定。（一）从成员任命程序、财务自主权、规则制定权方面保障 BCFP 履行职责的独立性。在成员任命方面，BCFP 主席的人选须由参议院提出并经总统任命，且总统对于BCFP 主席之任命须经参议院审议通过方可生效。BCFP 主席每届任期五年，非基于法定事由总统不能将其免职。另外，BCFP 享有财务预算自主权，有权决定自身行政预算，其行政预算由 BCFP 主席独立制定后交美联储拨付。该预算在法定比例下逐年递2 Department of the Treasury of United States , Financial Regulatory Reform. A New Foundation : Rebuilding Financial Supervision and

4、 Regulation, June,17, 2009。Available at Http:/www.financialstabiltity.gov。3增，如 2011 年不能超过美联储运营费用的 10%，2012 年为 11%依次类推。此外，BCFP 有权制订并发布与其履职相关的规则、指令与指导意见以及法律合规方面具体规定。（二）BCFP 统一行使金融消费者保护的职责，致力于保护金融消费者合法权益。BCFP 被赋予与消费者保护相关的检查与执法权力，对提供信用卡、按揭贷款和其他同类贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行金融机构实施监管，并对资产超过 100 亿美元的银行及信用机构，以及所有从事按揭贷款相关业务、学生贷款、个人小额紧急贷款，以及大型的收债公司或消费者信息报告的金融公司进行检查和监管。除承担消费者保护执法之外，BCFP 还设立专门从事金融知识普及的机构，及免费的全国金融服务投诉热线。（3）加强 BCFP 与其它监管者的协作。金融消费者权益保护局应加强与其他监管机构在银行检查方面的协作，以减少金融机构的监管负担。在发布相关规则时征求相关监管者的意见，后者在认为相关规则蕴含金融

5、风险时有权提出修改意见等规定。二、金融稳定监督委员会：系统性风险之监测系统性风险监管是宏观审慎监管的核心内容。 “宏观审慎监管”一词由原国际清算银行主席 Andrew Crockett 于 2000 年提出后，经由巴塞尔委员会的经济学家加以阐述，并在金融危机爆发后为各国金融监管当局普遍接受并成为金融改革的重要内容。各国宏观审慎改革的重要举措之一就是成立专门从事系统性风险监测的组织机构。4新法宣布成立金融稳定监督委员会，负责监测、评估与处置危胁金融体系稳定的系统性风险。委员会组成人员有：联邦金融监管机构负责人，总统任命的独立委员，以及州证券、银行、保险监管机构负责人、金融研究局、联邦保险监管机构负责人，共十五名成员。金融稳定监督委员会下设金融研究局作为辅助决策机构，由经济学家、会计、律师等专业人员组成，负责收集、分析各种经济数据，监测各种潜在风险，并定期公布研究结果。金融稳定委员会在法律性质上属于议事机构，不具有行政执法权力，其履行职责的方式有：1、以建议的形式向美联储提出对系统性重要机构适用更严格的资本充足率、资本流动性要求、资本杠杆、风险管理的要求。2、委员会以投票方式表决（须 2/

6、3 以上通过） ，要求美联储对某个危及金融稳定的非银行金融机构实施监管。3、委员会有权以投票方式表决（须 2/3 以上通过） ，批准美联储因某金融机构具有危及金融体系稳健的潜在危险时，作出的要求金融机构剥离资产或业务的决定。建立宏观审慎监管组织已成为当前各国金融改革的重要措施。2010 年 9 月 23 日，欧洲议会审议并通过欧盟委员会提交的金融改革法案，成立负责宏观审慎监管职责的系统性风险监测委员会。 3 而英国金融改革一定程度上受到了政府继替的影响，此前英国布朗执政时关于成立金融稳定理事会的计划搁浅,而联合政府则提出新的改革方案,即在英格兰银行内部设立金融政策委员会，由金融政策委员会负责此前由FSA 承担的审慎监管职责。 4 从上述改革方案来看，美国与欧盟的宏观审慎机构由3 相关立法资料见 http:/www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010-0335。5央行与微观审慎监管机构组成，以加强两者信息交流、促进宏观审慎措施如逆周期资本要求的落实。而英国新的方案则建议将宏

7、观审慎机构设置于英格兰银行内部，使得宏观审慎监管机构更能充分利用央行统计数据及技术分析方面的优势。笔者认为，各国建立宏观审慎监管组织的积极意义毋庸置疑，但也不应过分乐观。宏观经济运行的极端复杂性、金融风险传导的全球性使金融风险的分析甄别极具挑战，目前系统性风险监测评估、分析技术仍很不成熟，难以完全胜任这一艰巨任务。另外，即使监管机构辩识到金融风险的积聚，但委员会内部成员达成共识仍须大量沟通协调工作，极有可能贻误危机处置的最佳时机。三、破产清算机制：“太大不能倒”的终结金融机构的倒闭极易引发市场剧烈动荡，政府基于维护金融稳定的考虑往往出手援助。金融机构“太大不能倒”不仅花费大量政府资金为华尔街不负责任的行为买单，如迄今为止美国政府救助 AIG 已耗资 2000 亿美元之巨，而且蕴含着极大的道德风险，为下次金融危机埋下隐患。新法明确宣布保护公民纳税，政府不再承担金融机构的救助或清算费，并从限制机构规模过度扩张、建立破产清算的预先安排以及限制美联储的金融救助权限三方面终结金融机构“太大不能倒”情形的发生。（1）限制系统性重要金融机构经营规模首先，金融稳定监督委员会通过评估系统重要性机构的经营

8、风险，向美联储提出适用更严格的资本充足率、流动性要求等建议，以提高金融机构本身应对风险冲击的能力。其次，金融稳定委员会有权要求各金融监管机构采取措施，禁止银行、银行附属机构或银行控股公司的自营交易、禁止银行投资对冲基金或私募股权基金。4 HM Treasury, United Kingdom, A new approach to financial regulation: Judgement, focus and stability, July 2010。6此外，金融稳定委员会有权要求美联储对被认为具有系统风险的非银行金融机构实施监管。 （2）金融机构破产清算制度的预先安排美国雷曼兄弟投行的倒闭暴露出两大问题：一、监管部门由于信息劣势对金融机构内部风险缺乏全面把握、有效的评估；二、监管部门对系统性重要机构倒闭缺乏行之有效的破产清算机制。针对曝露出的问题，新法案制订了一系列制度加以完善。生前遗嘱安排制度，又被称作葬礼计划，主要适用于系统性重要金融机构。该制度要求，大型的金融公司应定期递交财产处置计划，模拟自身破产的情形并对相关事宜作出预先安排。当提交计划缺乏可行性时，金融监管当局将限制其

9、经营规模与业务范围，对其提出更高的资本充足率要求，或要求其剥离资产。生前遗嘱安排制度有利于金融监管机构了解被监管机构内部风险，缓解信息不对称的难题，也对金融机构优化自身经营结构产生有效的激励。破产清算的启动程序规定。鉴于金融机构倒闭事件可能具有的负面影响，启动金融机构的破产清算程序必须审慎。新法规定，系统性重要机构的破产清算程序的启动需经财政部、联邦保险公司及美联储三方一致同意，清算决定须经司法审查后方可实施。此外，法案为 FDIC 处置问题金融机构的破产程序也作出了具体规定，如金融机构的股东及无担保债权人承担金融机构倒闭的损失，更换管理层及相应董事等。（3）破产费用承担及限制政府提供救助资金的规定破产费用的负担问题。为保障清算顺利进行成立过桥银行需要投入大量的资金，而破产机构资产处置后的价值往往不足以弥补政府投入资金，差额部分常由政府买7单。为保护纳税人的资金，新法规定纳税人不应承担金融机构的清算费用，FDIC 为处置问题机构可以从政府借款，但借款数量不应超过该机构资产变卖后的可能价值，对于破产机构的清算所得，政府享有优先受偿权。清算价值不足以弥补政府投入资金的差额部分，将通过向大型金融机构收取费用的方式以及从已支付给债权人的资金中追索。政府提供救助资金的限制。新法案对联邦储备法案（Federal Reserve Act ）第 13（3）款美联储发放紧急贷款权力作出重大修改。根据新法案，美联储的紧急放贷计划不能仅指向某一经济实体，贷款发放标准应具有普适性。此外，任何的贷款计划均须经过财政部长的批准，并要求提供足以保护纳税人资金免受损失的抵押。另外，为防止银行挤兑事件的发生，FDIC 可以为具有清偿力的银行提供债务担保，但该担保亦须遵循严格的条件：（1）须经过美联储及 FDIC 董事会成员 2/3 以上多数通过；（2）担保合同的条款须由财政部长批准，并设定担保数额的上限；（3）由总统提交国会审议通过。4、金融衍生品交易的监管：弥补监管缝隙金融衍生品“发起分售”的发行模式始自 20 世纪 80 年代，并在进入 21 世纪后经历了爆炸性增长。然而，规模日益庞大的金融衍生品市场在很大程度上游离于有效监管之外，由此也导致风

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