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英国企业私有化.doc

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    • 英国国有企业私有化问题英国国有企业私有化问题 唐宗 杜海燕 无论是在中央计划经济国家还是在西方市场经济国家,国有制效率问题都是在理论和实践方面未能攻克的难题从 60 年代起,人们开始从不同的角度探索变革国有企业制度以提高其效率的途径在西方国家中,英国曾是国有经济相对发达的国家之一1979 年撒切尔政府上台以来,英国大规模地推行私有化政策,引起了全世界的关注我们于 1989 年二三月间对英国国有企业私有化问题进行了系统考察现根据考察过程中获得的资料,介绍和分析英国私有化的背景、进程、方法和效果,供研究参考一、英国私有化的背景和进程第二次世界大战后,为了恢复经济,英国国有经济的范围迅速扩展,而且国有化又成为英国工党实现其社会经济发展计划的工具在这样的背景下,英国国有化得到不断发展先后实行国有化的行业和部门有英格兰银行(1946 年 2 月)、英国民用航空(1946 年)、煤炭(1947 年 1 月)、铁路(1947 年 8 月)、电力(1947 年)、天然气(1948 年)、钢铁(1950、1964 年)、邮政(1969 年),此外还有城市交通、电报、供水、石油等截至 1979 年,英国国有经济发展到顶峰,其产值占国内生产总值(GDP)的 11%,投资占固定资本总投资的 1/7 以上,就业人数达到 175 万人。

      从 80 年代初开始,私有化计划在英国被付诸实施实行私有化的原因,从长期看可以归结为国有经济的低效率而党派之争、政府财政困难以及推行减税计划的需要等等则是撒切尔政府推行私有化政策的更直接的原因战后,英国工党特别是其左翼对推行国有化计划施加了重要影响,这种影响最大时期是 1955 年以前,英国各种促进国有化的计划大多是这个时期提出的这之后,在英国两党竞选活动中,国有企业问题始终是一个热点保守党指责国有化的缺陷是破坏经济选择的自由,危害消费者利益,而工党则宣传,国有经济有利于社会发展和实现社会、经济双重目标但是,长期困扰国有经济的低效率使英国公众对国有经济渐渐失去信心,甚至比较激进的左翼分子对国有经济的热情也有所减弱1979 年保守党上台执政,为私有化计划实施创造了条件作为保守党选民的英国中产阶级可以从私有化过程中得到直接好处,因而他们成为私有化计划的直接的支持者同时,保守党政府上台后面临着严重的财政困难当时整个国有企业亏损和负债每年高达 30 亿英镑,1978~1980 年,受世界经济不景气打击,仅英国钢铁公司一家国有企业就净亏损 18 亿英镑这时政府面临着增税和减税两种可能的选择为了支持经济复兴,政府要实施减税计划,却缺乏必要的财力支持。

      于是变卖国有企业以增加政府财政收入便成为一种可能的选择1979~1987 年通过变卖国有企业约有200 亿英镑进入了财政部仅 1987~1988 财政年度,英国政府就从出售国有企业获得了 50 亿英镑的收入,约相当于同年税收总额的 3%左右所以,英国的私有化既有经济上的原因,也有意识形态的原因,但更主要的是政府政策选择的产物1979~1987 年,英国有 17 家全国性大型国有公司实现了私有化;如果以 1979 年国有经济规模为基础,那么就是说已有 40%的国有经济为私有经济所取代1988 年又有 6 家公司实行了私有化英国私有化以 1984 年为界大体上可以划分为两个阶段第一阶段出售的是以英国钢铁公司为代表的竞争性行业的国有企业,其中包括英国宇航公司、Amersham 国际公司(放射化学)、全国货运公司、英国国家石油公司等等第二阶段是从 1984 年 11 月出售英国电报公司开始,主要出售的是非竞争性行业的国有企业其中包括英国天然气公司、公用事业公司、电力公司、铁路等最初英国公众对出售国有企业股票采取观望态度,有些人甚至把私有化看作是一种“犯罪”,但在私有化过程中人们的态度逐渐发生了变化,特别是看到股票增值的利益以后,出现了争购股票的现象。

      电报公司出售时有 225 万人认购股票,其中有一半的人在其一生中从未购买过股票天然气公司股票上市时,认购股票的人多达 500万人英国航空公司,罗尔·罗伊斯公司,英国空港管理局,每个企业都拥有上百万股东在整个私有化过程中,英国有数百万人第一次购买了股票这使英国股东人数从 1979 年的 300 万人迅速增加到 1987年初的 850 万人(其中 1/2 的人只持有一家公司的股票),增加了近 2 倍,占全国成年人口 1/5 的人成了股东由此看来,私有化在英国已经不是小范围的、无足轻重的偶发事件,而是影响整个民族的历史性运动这一点是连那些最初倡导私有化的学者、社会活动家也没有预料到的二、有关私有化问题的争论在英国,围绕着私有化问题发生的争论,主要是是否存在不宜实行私有化的天然垄断行业,以及如何对待天然垄断行业与竞争行业的实际差别,是自由化还是私有化在早期私有化过程中,一些原本就面临着私有企业激烈竞争的国有企业,在私有化之后并没有发生特殊的管理问题,并且在产出、投资、利润等方面都有了明显的增长英国政府认为,私有化推动了企业降低成本、提高效率、改进技术虽然这种观点在竞争性部门得到证实,但是在一些非竞争性部门却没有足够的说服力。

      这类企业在私有化之前情况很不好,但人们不清楚究竟是由于国有,还是由于垄断,或者二者兼而有之私有化之后,这类企业的管理方式并没有发生明显的变化,管理人员往往也保持原班人马,于是有人提出,有些行业是属于不适宜私有化的“天然垄断行业”特别是对自来水公司等纯垄断企业的私有化,反对的人很多,他们认为私有化会引进强烈的盈利动机,不会改善供水条件在同样赞同私有化计划的人中发生了案例分歧有些人主张在某些天然垄断行业只推行自由化方案,通过限制国家垄断和改变管理结构、管理制度等办法提高效率,而不推行私有化他们把“自由化”和“私有化”严格区分为两个不同的概念这种意见在私有化之前就曾经提出过当时针对国有企业过分集中,从而产生企业组织和政府之间发生功能重复、企业内部激励不足的问题,提出了两种解决办法,即用跨行业的联合取代集中性的部门机构和通过设立行业性地方分支机构实现分权化实际选择的是后一种方案但是在没有私有化的情况下,分散化的结果仅仅是用地方垄断代替中央垄断,效率问题仍然没有解决保守党政府上台后,在 80 年代初,也曾尝试过对天然垄断行业只实行自由化的方案,但出于财政筹资以及满足支持保守党的选民利益要求等考虑,不久就转向私有化。

      而在私有化过程中重新提出的单纯自由化、不搞私有化的想法,或许是由于缺乏应有的说服力和可供实际操作的方案,未能为人们广为接受并付诸实施对这种有关私有化的案例分歧,大概很难做出明确的结论最主要的原因在于,一些大型垄断性行业的公司实现私有化的时间尚短,在实现私有化后政府对其价格等仍然保持着干预和控制,这使私有化后的效率同私有化后非垄断行业公司的效率比较缺乏同一的条件而且,有些大公司象电报公司,由于采用先进技术,每年成本递减 3%,服务质量也得到改善,这些与产权变更是否有相关性以及在多大程度上相关,也由于时间太短而无法做出判断也有人认为根本不存在“天然垄断”行业设在伦敦的私人机构亚当·斯密研究所就是这一派的代表他们认为对于占垄断地位的企业可以通过建立竞争性市场结构打破垄断,关键在于启发公众对市场经济好处的认识,同时在私有化过程中进行具体的操作设计,调整结构,引入竞争私有化使一些原来的国有企业改变了受政治家左右的状况,实现了“商业化”,这使企业能够直接感受到用户的压力最初实行国有化时,人们曾假设国有企业会追求公共利益,但实际上并没有这样的动力机制实行私有化以后,企业开始有了较强的利润动机,作为本企业股东的工人为了分红,会更关心企业的经营管理,而经理人员在市场竞争中会更有效地工作。

      在英国私有化过程中,也存在着不大赞成甚至完全反对私有化的意见他们主要的理由是,政府出卖国有企业实际上是出卖未来的收入权,国有资产卖的价格低,卖的收入用于减税,一年就用掉了,这实际是危害政府未来的收入,是一种短见的政策而且,国有企业是用全体纳税人的收入建成的,目前仅出售给部分人,在全社会范围内表现为一种不平等的分配但是,主张私有化的人争辩说,出售国有企业,即使是出售盈利的国有企业,对国家未来的财政状况也是有利的第一,这些企业在私有化后盈利增加,从而税收随之增长;第二,政府节约了过去所负国债的利息;第三,未来投资项目不再需要政府提供资金对私有化最激烈的反对意见来自工党的左翼,他们认为只要自由化,而不要私有化,同样可能有市场效率为此,他们在伦敦等地进行了实际试验,但这些试验并没有取得有明显说服力的效果再加上国有经济低效率的事实人们记忆犹新,因而反对私有化的主张没有为英国公众广泛接受三、实行私有化的操作方法1.方案设计在英国私有化过程中,在方案设计和实际操作中,一些科研机构起了重要作用,如亚当·斯密研究所成了私有化运动的一个先锋在私有化过程中,任何利益集团为了保护自己的既得利益,都有可能从不同角度为之设置障碍,这个研究所为切实解决私有化进程中的问题提出了具体的操作方案,并通过政府成员、新闻媒介等影响政策和公众的观念。

      如这个所为铁路私有化设计了这样的方案,即铁路路基仍由政府管理,而行驶的列车则由不同的私人公司经营,这样先形成竞争性结构,然后再逐步推开,既不影响铁路职工就业,也不影响为旅客服务,使私人公司和公众都得到好处象亚当·斯密研究所这样的研究机构既可以为政府推行私有化提供总体的思路,也可以为具体的公司实行私有化计划设计具体程序2.实施私有化的程序在英国私有化过程中,具体的操作是由政府的工业贸易部统一负责的而在实施的每一个阶段,都由政府以直接向社会招标的方式,雇用私人公司负责大体上分为以下几个阶段第一阶段政府要对某一个企业实行私有化时,先向银行招标,由投标的银行制定方案,展开竞争政府一般是向 10 家银行招标,有些银行为政府咨询,有些银行则为企业咨询银行的方案包括目标、企业财务状况分析、雇员补偿、消费者补偿、股票价格等第二阶段不同的银行同政府或企业讨论实施私有化计划的细节,讨论的主要内容是价格由于不同国有企业财务状况不同,要考虑公司变卖时是否会有人买,而其中有些资源价格是很难确定的银行要对企业状况进行分析,并根据惯例对企业股票价格作出预测,并向政府或企业提出咨询第三阶段政府同企业就股票价格等问题进行协商,雇用私人公司对企业财务进行审计。

      第四阶段银行同企业签订股票出售合同,包括公司股票价格等,然后股票正式在股票市场上市从上面的程序看,国有企业私有化的整个过程充满了“商业化”的味道,实际上同一般私人公司股票上市过程没有质的差别我们访问了在英国私有化过程中起了重要作用的施罗德斯银行据介绍,这家银行在英国迄今已经实行私有化的 23 家公司中,以政府咨询银行的身份参与了 22 家私有化计划的制订和推行其中在英国天然气公司的私有化中,施罗德斯银行以唯一一家银行身份起了咨询作用这家银行之所以能相对垄断私有化业务,主要是它在撒切尔夫人上台时就开始投入较多的资源和人力研究私有化,因而在投标过程中有较强的竞争力银行也从经营这项业务中获得了较多的佣金3.股票定价和发行办法英国政府为了推行私有化计划,吸引更多的人购买国有企业的股票,最初把股价定得较低许多人购得的股票很快就升值了,于是刺激了人们购买股票的热情象英国货运公司的股价,目前已经比初始价上升了 40 倍最初发行股。

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