公共管理案例分析讲课教案.ppt

公共管理案例分析,中外比较的视角,公共性,一、公共性 一、哈贝马斯有关公共性的理解哈贝马斯在公共领域的结构转型中比较集中地论述了公共性理论他把公共性作为批判资产阶级社会的前提，认为公共性是与社会公共领域同在的当然公共性是一种社会历史现象，在不同的历史时期有不同的表现形态在哈贝马斯看来，“公共领域原则上向所有公民开放公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众当他们在非强制的情况下处理普遍利益问题时，公民们作为一,公共性,个群体来行动因此，这种行动具有这样的保障，即他们可以自由地集合和组合，可以自由表达和公开他们的意见当公共讨论涉及与国家活动有关的问题时，我们称之为政治的公共领域公共领域是介于国家和社会调节的一个领域”哈贝马斯认为这种公共领域所确立的公共性对整个资产阶级社会发挥着一种批判建设功能，他还从“市民”型公共性中抽象出“一般公开”的原理公共性,他认为真正的公共性只有在依据批判理性进行“对话”过程中形成的“生活世界”里才能实现不排除任何成员的社会整合机制，原因是“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达个人倾向、愿望和信念即意见只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。

公共性,治的平等与参与都只能在公共领域中实现，在私人领域呈现的是一种主宰和支配关系所以阿伦特对公私领域之间的社会领域持批判态度，认为该领域是由于私人利益的驱使下，私人领域对公共领域的直接侵占和损害所以汉娜阿伦特对公共性的理解是通过赋予公共性以共在性使公共性与世界紧密地联系在一起，她是通过世界的自在公开性和直接感受性来理解公共性的公共性,三、罗尔斯的公共性理论罗尔斯在正义论中认为，秩序良好的社会应当符合公共性，而这种公共性分为三个层次首先是公民对正义原则互相承认，并且通过一定结构的制度安排可以实现这些正义原则其次，公民对与制度有关的一般事实相互承认，也就是彼此通常拥有的常识性知识和信仰的普遍性最后是公民对作为公平的正义基于自身而得到完全的证明的相互承认，也就是公民通,公共性,过自己的社会生活确立起政治观念之间再次达成重叠共识后来，在政治自由主义一书中，罗尔斯把正义原则变成了公共性的条件及其三个层次之一，并且把正义原则本身及其展开直接看作是公共性的内在逻辑条件所以罗尔斯的公共性不仅是正义追求的目标，而且在一定程度上就是正义最大程度上的实现只有被从观念到制度安排上得到普遍的认同并被落实，这样的良序社会才是公共性的。

公共性,如何理解公共行政之“公共性”？依笔者之见可以从两个角度来理解 第一个角度是公共权力与公民权利的关系角度，公共性是指政府的公共所有的属性按照人们对现代政府的理解，公共权力来源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，作为其载体的政府是为社会公众所有的，政府存在的目的与合法性就在于维护与保障人民的权利公共性,正如哈贝马斯所指出的：“国家是公共权力机关它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”因此，政府的权力运用应秉持“以人为本”的权利本位理念由此也决定了，与以效率价值为导向的市场制度不同，政府终极的价值目标应当是公平正义政府不仅要为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道，而且要为在社会生活中实现公平正义而努力公共性,在公平正义理念指引下的公共性，就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益正如罗尔斯所言，“在一个由公众承认的政治正义观念加以有效调节的秩序良好社会里，每一个人都接受相同的正义原则 在公共行政理论的历史演变过程中，政府以公平正义为价值理念的逻辑并非是一贯的熟悉这一历史的人都知道，现代行政学的逻辑起点始于威尔逊的政治与行政的二分理论，,公共性,在此之后，马克斯韦伯精心打造的官僚理论在技术层面上解决了如何将威尔逊的思想付诸实施的难题，使公共行政走向专业化、科学化、精致化的现代化道路，政府的行政效率大大提高。

但现代化国家的经验表明，与此相随的是价值的弱化和意义的丧失，道德感的退却使行政迷失于效率至上的工具主义理性当中，诸如公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值理性面临了被边缘化的危险公共性,对此，许多公共管理理论对之进行了程度不同的矫正，新公共行政理论和新公共服务理论就是典型代表，它们都在价值层面上对公平正义进行了不同程度的强调效率作为以最小的代价获得最多收益的一种追求，是任何领域也不能忽视的，但公共行政的公共性决定了，政府即使要讲求效率，也应该是公平之下的效率公共性,第二个角度是针对政府的作用范围而言的公共性”是指政府作用的领域和范围被界定在公共领域，它解决的是社会公共问题，满足的是社会公共需要这里所谓的社会公共需要是指人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要，即是指社会成员在生产、生活中的共同需要，是除政府以外的其他社会团体和市场不能满足、不能提供的需要，具有社会成员享用的互不排斥性和平等,公共性,享用性在政府作用领域之外，是只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域，即市场领域和公民领域凡是依靠市场、私人和社会能够解决的问题，政府不应该介入，更不应该打着公共利益的旗号行破坏公平规则、与民争利之实。

政府因社会公共需要而建立了自己的合法性基础，而社会公共需要决定了现代政府应当是责任政府政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式 公共性,这样，对政府的权力与责任的关系应当如此理解才合乎逻辑：政府因承担责任而拥有权力，而不是因为有权力才负相应的责任政府承担着各种职责，为保证这些职责的完成，才授予政府以相应的职权，并赋予其各种管理手段离开了为满足社会共需要而形成的政府之责，政府的权力及其相应的管理手段也就失去了存在的依据公共性,对“公共性”内涵进行的分析，也是对公共行政本身从规范性的角度上进行的揭示处在应然状态的公共行政，其公共性质必定会不折不扣地得以实现但是，18世纪英国思想家大卫休谟提出的“休谟难题”告诉我们，从实然世界推不出应然世界，同样，实然世界也不能从应然世界中产生这是休谟留给后人的世纪性难题现实中，政府作为公共权力组织是不具备行动能力的，公共行政的所有目标都要靠具有行动能力的具体的公务人去实现，,公共性,但进入公共行政系统的公务人并非天然的“公共人”，人们观察到的公务人更多的是“与自己差不多”的普通人，而且从发生的腐败案例中，还让人看到了许多连自己也不如的人；人们观察到的政府，也往往是发生职能缺位、越位和错位等等有着这样那样缺陷的政府。

那么，依赖这样的一群人构成的这样的政府，公共行政的目标究竟能否实现以及何以实现？如何去看待公共行政中的“人”？对这一问题进行理论上的探究成为一个不可回避的问题公共性,二、对公共行政中“人”的理论考察 任何理论体系都存在着理论预设，理论预设以明示或暗示的方式表现出来在社会科学中，对人性的预设是最基本的预设休谟将人性理解为人之为人所体现出来的一切精神现象正是在这个意义上，他指出：“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性公共行政理论当然也是如此，但长期以来，公共,公共性,行政理论没有一个一以贯之的关于人的预设，自从经济学中“经济人”概念被引入到公共行政领域以来，它成为了公共行政领域影响力最大的理论预设 “经济人”是西方经济学分析人类社会经济活动的最基本的前提假定，是对现实经济交往中的人归纳出的“理想类型”考察一下“经济人”理论发展轨迹，会发现“经济人”的涵义是有着一个转换或强调重心偏移的过程的经济人”的思想最初来自于英国古典经济学家亚当斯密，后由帕累托将其提升为一个明晰的经济学概念公共性,在古典经济学理论中，“经济人”内涵主要包括：第一，“经济人”是理性的而且是自利的，追求利益最大化是人类经济活动的根本动力。

第二，只要有良好的法律制度保障，“经济人”追求利益最大化的行为便会无意识地、自动地增进社会利益在亚当斯密那里，“经济人”并不等于是一个只会经济运算的经济动物式的人将国富论与道德情操论在同一时间段平行交替进行写作、修改和再版的他，不仅承认人具有“利己心”，也强调人的“情感共鸣”的一面，,公共性,而且他对人的“慎重之德”、“仁爱之德”、“正义之德”这三种品德的强调绝不逊于其对利己之心的强调但在后来的经济学流变中，“经济人”的自利性及精于理性算计的一面得到了突出的强调，特别是以马歇尔为代表的新古典经济学家把作为其经济分析逻辑起点的“经济人”，抽象掉作为人的其它动机，仅留下自利动机，将“古典经济人”变成了仅以追求自身利益为目标的，精于计算、善于将货币最大化的“新古典经济人”当然，这种自利行为也是有前提的，就是必须在法律、制度与规范的约束之下公共性,这种过于狭隘的理解，受到了来自马斯洛的“需要层次说”、西蒙的“有限理性说”、威廉姆森的“机会主义说”、莱宾斯坦的“X低效率说”等方方面面的各种挑战这些学说以各自的理论视角，对“经济人”的涵义进行矫正或补充概而言之，这些学说分别认为，人的需要非单一的而是多层次的；人的理性不是完全的而是有限的；人性中存在着需要警惕的机会主义倾向；人的行为并非是结果最大化的而是因错过某些可以充分利用现有资源的机会而往往造成某种类型的低效率，等等。

公共性,此外，美国社会学家福山以“二八定律”提出的挑战，影响也极为广泛福山认为，“人类行为的确有百分之八十的情况符合这种模式，问题是隐匿的另外的百分之二十，新古典经济学只能提出难以服人的解释”这个20%的动机需要用道德、习俗等文化因素来解释贝克尔、布坎南、诺斯等经济学家也对“新古典经济人”进行了反思和修正，把各种非经济因素的解释融合进“经济人”的分析模式中公共性,例如诺斯明确地指出：“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂，有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际作出选择的结果在诺斯看来，新古典经济学不能解释人的利他行为，为了解释制度的稳定与变迁，需要超越个人主义的成本收益计算原则在其著作经济史中的结构与变迁中，他把诸如利他主义、意识形态和自愿负担约束等其他非财富最大化行为引入个人预期效用函数公共性,经过如此这般地诠释，“经济人”已成为了追求包含个人可能追求的任何目标集合的效用函数最大化的人，这实际上已在很大程度上构成了对“新古典经济人”的颠覆：人的欲望与偏好是多元的，人既有官能与物质之欲，又有权力与名位之欲，乃至还会有利他主义的牺牲之欲，这些欲望与偏好的满足，都能给人以满足，即为其带来效用。

因而，经济人之“利己”，已经是将“利他”也包含在内的“利己”同时，因其强调人在追求效用最大化的过程中行为要受多方面的约束，经济人之“理性”只能表现为是一种有限的理性公共性,实际上，现实生活中的人永远要比理论上的人复杂得多，因为人的需要或偏好各异但是，人们总要试图通过某种理论说明世界，去解释人的行为，解释社会现象经济人”理论作为一种理论预设，是为了消解现实生活中人的复杂性而进行的理论抽象，使之获得了概念上的明晰性与确定性，成为可以进行科学分析的对象，用它来解释和说明人的行为因何发生、如何发生及如何规制公共性,理论假定当然不能等同于对现实的描述，不能简单地通过直接地把理论预设与现实进行比较来检验理论的有效性但另一方面，归根结底，理论不但来自于现实，最终也是为了有效地解决现实问题无疑，建立在某种理论预设之下得出的预测，其解决问题的程度，是判断这一理论之高下的重要标准理论预设与现实越接近，对现实的解释力及回应能力就越强，由该假定推出的结论越有助于解决好社会现实问题，对现实制度的建构就越具有指导意义公共性,从“经济人”假定的理论变迁中，可以清晰地看到，“经济人”内涵悄然发生的变。