公共政策分析第十一讲.ppt

第三章 公共政策系统分析n根据它们与政府的关系来分类：n（一）行政型政策研究组织n这类政策研究组织直接隶属于政府部门或政党 组织，依靠国家拨款来运行，带有浓厚的行政 色彩，在公共政策分析领域具有举足轻重的作 用从行政层级上来划分，我国的行政型政策 研究组织可以分为中央政策研究组织和地方性 政策研究组织n这类组织有中共中央政策研究室、全国人大政 策研究室、国务院研究室，以及中央、国务院 下属各部委的政策研究机构等第三章 公共政策系统分析n（二）事业单位法人型政策研究组织n事业单位是指国家为了社会公益目的， 由国家机关举办或其他组织利用国有资 产举办的，从事教育、科技、文化、卫 生等活动的社会服务组织n国务院发展研究中心第三章 公共政策系统分析n（三）学术型政策研究组织n是以公共政策基础理论及其相关实践为学术研究对象 的政策研究组织在中国，学术型政策研究组织的经 费大多来自政府财政n中国的学术型政策研究组织虽然属于民间组织，但经 费多来自于国家财政，因此，这类组织在中国多属于 国家事业单位性质n学术型政策研究组织主要分为两类：一类是以学术研 究为主要职能的研究组织，另一类是以教学为主，教 学和学术研究相结合的研究组织。

前者如中科院、社 科院、各专业研究院、研究会、学会以及其它社会团 体所属的政策研究机构后者如高等院校、党校、行 政学院系统下设的有关所、系、中心等第三章 公共政策系统分析n（四）产业型政策研究组织n亦称企业型政策研究组织，主要是专门从事政 策的研究和咨询工作的企业法人n从形式看，我国的产业型政策研究组织主要是 企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公 司、研究会等，这类民间性政策组织的活动经 费主要靠接受捐款和提供服务所得，其生存以 企业化运营为主要特征，是独立于政府体系之 外的政策研究机构这类组织在中国还为数极 少，深圳综合开发研究院等第三章 公共政策系统分析n（五）民办非企业法人型政策研究组织n是指专门从事政策研究和咨询的民办非企业单 位法人n例如：北京天则经济研究所北京天则经济研 究所由经济学家茅于轼、姚中秋、张曙光、盛 洪、樊纲、唐寿宁与北京大象文化有限公司共 同发起，于1993年7月创立现任理事长为姚 中秋教授，名誉理事长为茅于轼教授，所长为 盛洪教授，学术委员会主席为张曙光教授第三章 公共政策系统分析n中国国际经济交流中心中心理事长由国务院前副总理曾培炎先生 出任执行副理事长有经济学家厉以宁、国家发改委副主任张晓 强、香港中文大学校长刘遵义……秘书长魏建国曾担任商务部原 副部长，“几乎任何一位都是当下媒体所追逐的关键人物”。

这个 新智库是温家宝总理亲自批示成立的，整合了原来国家发改委下 属的国际合作中心和对外开放咨询中心两大智库n新型智库的另一个重要标志，是“半官方半民间”的身份国经中 心吸收了许多像曾培炎这样的“退下来的老同志”，他们既能以退 休者的身份接近民间，又能因原来的职业经历而将社会意见快速 反馈至高层中央政策研究室副主任、国经中心常务副理事郑新 立说：“我们将不吃财政饭，完全靠民间资金支持国经中心现 已建立了自己的基金，经费来源将完全自筹，魏建国说，“我们有 明确的规则和底线，而且透明魏表示一些重大课题还会面向国 内招标，尽可能地保证研究结果的独立性第三章 公共政策系统分析n“旋转门”机制：n“旋转门”是美国智库最具特色的现象之一美 国的行政当局是典型的“一朝天子一朝臣”，每 次换届选举后伴随着政府大换班，牵涉官员的 变动达4000多项政府部长等高级阁员来自精 英荟萃的智库卸任的官员很多会到智库从事 政策研究，而智库的研究者很多到政府担任要 职，这种学者和官员之间的流通就是美国的“ 旋转门”旋转门”机制使得智库的舆论影响力 渗透到政策制定的方方面面第三章 公共政策系统分析n布鲁金斯协会现任的200 多名研究员中，有二 分之一的人具有政府工作背景，担任过驻外大 使的就有六位之多。

现任布鲁金斯协会会长塔 尔博特曾担任克林顿政府的副国务卿原中国 中心的主任和资深研究员杰弗里·贝德在加入布 鲁金斯之前一直服务于美国政府，他曾是美国 驻纳米比亚大使（1999-2000年），也曾担任 美国国家安全委员会亚洲事务主任，奥巴马政 府上台之后，杰弗里又重返政府 第三章 公共政策系统分析n思想库在公共政策中的作用：n提供政策建议，咨询参政；n提供政策所需要的信息n向政府输送人才第三章 公共政策系统分析n5、公民个人n公民个人通过各种政治参与途径，影响 或制约公共政策的制定与执行n在西方国家主要包括：投票选举、全民 公决、听证会、示威游行、罢工等第三章 公共政策系统分析第二节 公共政策客体n是指公共政策所发生作用的对象，包括公共政 策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会 成员（目标群体）两个方面n公共政策的直接客体是社会问题，社会成员或 目标群体则构成了公共政策的间接客体第三章 公共政策系统分析n一、公共政策的直接客体：社会问题n社会问题是指社会的实际状态与社会期 望之间的差距制定公共政策的目标， 就是要克服或消除社会的实际状态和社 会期望之间的差距第三章 公共政策系统分析n社会问题的特点：n社会问题是一种客观条件：n可以通过实证加以认知的情况，如国防、出生 率、失业问题；只是必要条件，不是充分条件 。

出生率正常就不是，离婚在一些地区是社会 问题，另一些地区就不是n社会问题是一种主观定义：n是人们根据认知和观察，觉得客观条件已经危 及到了他们所珍视的社会价值了离婚率的提 高、环境污染等第三章 公共政策系统分析n社会问题受价值判断的影响：（价值变迁）n人们的价值判断使他们以不同的方式或不同的 角度看待统一状况及其解决方法在一些情况 下，人们并不会一致认为某些社会状况对社会 价值构成了威胁，比如种族歧视、离婚问题等 n在另外一些情况下，尽管人们基本上同意某些 社会状态对社会价值的威胁，但是解决的方式 不同如堕胎问题、安乐死的问题等第三章 公共政策系统分析n社会问题是一个关系到大多数人的问题n社会问题的形成往往具有一个发展过程 如公共卫生问题、农民工的问题，农 民丧失土地的问题n社会问题往往是系统性的问题第三章 公共政策系统分析n二、公共政策的间接客体：目标群体n所谓目标群体，就是那些受公共政策规 范、管制、调节和制约的社会成员公 共政策主体对公共政策问题的界定和解 决，直接规定了目标群体的范围和性质 第三章 公共政策系统分析n作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主 体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化 的。

n公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同 性质的利益诉求的社会成员之间的关系公共 政策制定的根本目标就是如何处理好具有全社 会分享性的公共利益、具有组织（集团）分享 性的共同利益和具有私人独享性的个人利益三 者之间的关系，实现这三种利益的和谐第三章 公共政策系统分析n公共利益：n一般认为，公共利益是指一定范围内不 特定多数人的共同利益它包括国家利 益、阶级利益、民族利益、集体利益在 内的公共物质利益和精神需要界定公 共利益的四项标准：第三章 公共政策系统分析n其一，公共性受益主体具有普遍性或不特定 性的显著特点，其实现主要依赖以政府为代表 的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选 择机制来实现n其二，合理性由于一种公共利益的实现经常 是以其他公共利益和私人利益的减损为代价的 ，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原 则：局部公共利益与整体公共利益、短期公共 利益与长期公共利益、可能减损的私人利益与 可能增长的公共利益反垄断）第三章 公共政策系统分析n其三，正当性其事关广泛的公众利益 ，政府机关应当广泛听取、充分尊重公 众意见，保证公共利益界定基于广泛的 民意之上n其四，公平性如果以减损少数人的私 人利益却又不给予必要补偿的方式来增 进公共利益，就会有违公共政策的正义 和公平原则。

征地拆迁）第三章 公共政策系统分析n在公共政策的制定与执行中，目标群体 的态度对于公共政策能否达到其预期目 标有着重要的影响目标群体理解、接 受、遵从公共政策的程度是决定政策有 效性的关键因素之一第三章 公共政策系统分析n何谓民意：（P206）n时至今日，政治学家和公共政策学者对何为民 意仍然不能形成完全一致的界说，但他们大多 认为民意源起于民众对既有社会经济政治状况 和整体生活环境的认知，以及对现行政策系统 和功能效果的满意程度，是民众基于特定社会 问题、现象和公共事务而形成的，具有多数一 致性和相对稳定性并能影响政府决策的意见和 看法，是民众意愿与利益要求的表达第三章 公共政策系统分析n目标群体除了利益的考虑，还有以下因 素影响其对政策的态度：n1、政治社会化的影响n人们在成长的过程中，不断被灌输的对 权威、国家、政党、制度、意识形态的 态度n政治社会化的机构主要包括：家庭、学 校、传媒和伙伴第三章 公共政策系统分析n2、传统思想观念和行为习惯的制约n政策往往会对目标群体的思想和行为提 出一些改变的要求，如果与其传统观念 和行为习惯冲突，就会遭到抵制n3、对政策形式合理与实质合理的看法n公共政策不仅要求实质合理，更需要形 式合理，只有如此才能得到人们的认同 和接受。

红十字会捐款）第三章 公共政策系统分析n4、对成本收益的权衡n公共政策本质上是利益分配，目标群体本质上 是理性人，市场经济中，人们更加善于计算自 身的得失公共政策给目标群体带来的收益如 果小于损失，可能就会受到抵制n5、对大局或整体的考虑n虽然人是经济人，但也是社会人所以很多人 还是具有大局观，愿意牺牲个人的小利，成全 大义第三章 公共政策系统分析n6、避免受到惩罚n7、环境条件的变化n随着时间的推移和客观条件的变化，人 们的主观认识也会发生变化第三章 公共政策系统分析n公共政策过程中民意的形成于表达机制n民意表达机制是民众作为利益表达主体，为实 现其利益诉求，通过一定的渠道直接或间接地 向政策系统输入有关信息，同时政府有针对性 地予以回应，而形成的有效互动的程序、方式 和制度的总称n根据民意表达联系政府与公民之间桥梁的载体 不同，民意表达途径可以划分成如下几种：第三章 公共政策系统分析n（1）官方路径：n主要是指政策制定者在政治系统内部，主动设 置若干参与渠道供民众进行利益表达人民 代表大会制度和政治协商制度）n（2）民间路径：n在中国，属于民间的民意表达渠道主要有两条 ：一是基层群众自治组织路径，主要指以农村 村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表 大会为主的基层民主自治体系。

二是社会团体 路径第三章 公共政策系统分析n（3）媒体路径（传统媒体与新兴网络媒体）n（4）专业路径n即指运用系统化、科学化的专业调查方法，迅 速、准确地收集公众对公共事务的意见，以检 视公众态度变化的社会活动包括民意测验、 座谈、听证及其他各种民意调查研究活动n由于民意大多只关注眼前事变而缺乏深谋远虑 ，也由于民意具有极强的动态性，因此直接决 策者不能只唯民意马首是瞻西方对中国的 偏见)第三章 公共政策系统分析n第三节 公共政策环境n公共政策是环境的产物公共政策学对 政策环境的考察一般是从两个角度展开 的：一是把政策系统视为一个因变量， 研究政策环境对决策行为、政策过程的 影响；二是把政策系统视为一个自变量 ，探求政策系统的产品——公共政策对 环境的作用和影响第三章 公共政策系统分析n一、公共政策环境的内涵n是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因 素的总和从系统论的角度看，凡是对公共政 策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策因 素n对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同 的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（ 客观事实环境），即系统的生态环境；二是政 策系统运行的具体环境（主体认知环境），即 系统的工作环境。

第三章 公共政策系统分析n政策系统的一般环境：（P191）n也就是作用和影响公共政策。