法学角度下的环境标准.docx

法学角度下的环境标准 环境标准的制定吸纳了国家环境保护的方针、政策、法律、法规、规章等相关内容，是国家环境保护目标的重要体现，在环境决策以及环境监督管理中发挥着统帅作用然而，从现有环境法的相关著述中发现，学者们对环境标准的研究只是蜻蜓点水，一般偏向于介绍现有的标准体系，而鲜有基于法学的视角对环境标准制度进行理性分析的之所以如此，概因为环境标准涉及的科学技术性较高，宜由科技学者们把关，而法学者只好从属于科技官僚的指挥，唯其马首是瞻但是，任何一项制度都不是纯粹的科技安排，它必须经过民主渠道、广泛参与以及综合性考量后方可形成最后的定论因此，研究环境标准制度，无论从环境标准的制定主体、环境标准的制定程序以及环境标准的颁布生效，都离不开作为制度规范价值意义上的考量，因而离不开基于法学视角的审视 一、概念的厘清:环境标准与环境基准 环境标准和环境基准是两个不同的概念环境基准是科学实验和调查研究的总结，是由环境中的污染物与保护对象(人、生物等)之间的剂量－效应关系确定的，它是指环境中的污染物作用于特定对象时不产生不良或有害影响的最大剂量或者浓度;一般以科学数据被编辑或分类，用于决定一定品质的水或空气是否适于被选定的物种，比如，一个简单的例子是:污染浓度达到Amg/L时，对生物没有什么不利影响;达到Bmg/L时，尚不致命;达到Cmg/L时，有一定死亡率;继续增大浓度没有存活者。

因此，Bmg/L则可以成为环境基准 环境基准是一个客观的定值，是纯自然科学的概念［1］，是描述性的，没有强制力建立环境基准需要综合生物基准、卫生基准以及物理基准方面的资料，这些资料可以通过实验室研究、调查研究以及文献资料积累而获取由于环境基准属自然科学研究范畴，因而在确定环境基准时，应当突出专家的作用，排除非科学因素的影响和干扰同样，基于环境基准的科学性，各国均可相互借鉴我国对环境基准的研究由于技术和资金的实力问题，难以系统全面地开展，因而比较零星分散，主要是参考和借鉴国外的研究成果，通过科学验证确定环境基准等效采用的值域 环境标准是以环境基准为依据，但同时考虑经济发展和技术水平的限制以及社会所能够接受的风险程度而设定的环境标准属于技术规范，分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准具有强制力，推荐性标准虽没有强制力但受到国家的鼓励，而且会逐步转化为强制性标准环境基准与环境标准的关系是:环境基准是制定环境标准时的一种参考，是一个学术用语，而非法律概念;环境标准既是学术用语，也是法律上的概念，其制定除了参考环境基准外，还要结合社会发展的经济技术条件和国家政策以及人们的生活品质要求，进行权衡因此，环境标准是人的意志的体现，它可以与环境基准相同，也可以不同。

环境基准是客观的稳定的，强调专家参与，宜于科技把关;而环境标准的制定是主观的，强调公众参与和利益衡量，并随时根据情况的变化作必要的修订 环境标准的定义曾经出现在《中华人民共和国环境保护标准管理办法》中，是指为了保护人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源的检测方法以及其他需要所制定的标准的总称由于《中华人民共和国环境保护标准管理办法》随后被《环境标准管理办法》代之，而后者并没有环境标准的定义，因而至今在法规范方面没有环境标准统一的定义亚洲开发银行对环境标准的定义是"为了维护资源环境价值，对某种物质或参量设置的允许极限含量"［2］P243 英国皇家环境污染委员会在《环境标准制定》报告中指出:"我们将环境标准理解为，任何对因人类活动所导致环境改变的可接受性的判断，将要满足如下条件(a)它是经过了某些考量之后，正式公布的，旨在适用于特定类型的案例;(b)由于它同特定的惩罚、奖励或者价值的联系，因此它被期待，将会对影响环境的行为施加正式的或非正式的影响"① 我国学者普遍认为，环境标准就是指有关控制环境污染，保护环境的各种标准的统称 环境标准的制定是为了保护人群的健康，维护生态的良性循环，实现社会经济的可持续发展，其体现的是国家的环境保护政策和要求。

不同的国家，由于经济发展、科技水平以及环境政策不同，因而制定的环境标准存在差异，甚至差别很大比如，以空气中污染物允许浓度为例，美国的空气中尘粒的一级标准的限值是日平均值260微克/立方米，日本是100微克/立方米，加拿大是60微克/立方米［3］P172 而我国是150微克/立方米因此，日本学者野村好弘认为，环境标准并没有反映出理想的状态，它只是行政上可能达到的状态，即它只是考虑到制定环境标准时的技术水平和以后提高环境标准时的问题［4］P180 因此，环境标准应当根据科学判断随时进行必要的修改 二、我国制定环境标准的现状 我国有关环境保护的法律以及标准化法授权国务院环境行政主管部门和省、自治区和直辖市人民政府制定环境标准由于环境标准的制定涉及的知识范围较广，不仅包括科技领域相关知识，如环境学、化学、工程学等诸多学科，还涉及政治、经济和文化等诸多因素的考量，因此在制定方法上不仅要进行调查研究、科学实验、数理统计等，满足科学性的要求;在制定程序上也要实行民主参与，政治决策等，符合社会性的要求并且，随着经济和社会的发展，人民的生活品质逐步提高，环境标准也要进行及时的调整，逐步改善提高因而环境标准的制定既要维护一定的稳定性，又要有适当的可变性;既要有现实性，又要有前瞻性。

但是，目前我国在环境标准的制定方面，存在明显的法律缺陷，表现如下: (一)环境标准的制定主体单一 1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》第六条规定:"对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准国家标准由国务院标准化行政主管部门制定对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止"这里指明国家标准与行业标准的制定主体是不同的，原国家环境保护总局只是环境行政主管部门而不是标准化行政主管部门，因此，只能制定行业标准而不能制定国家标准1989年颁布的《环境保护法》，第9、10条明文授权国家环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准，但没有规定其还可以制定其他标准1990年国务院发布的《标准化法实施条例》，授权国务院环境保护部门组织草拟和审批有关环境保护的国家标准自此，国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准的制定主体也是国务院环境保护主管部门因此，我国三大类标准的制定方面，只有地方标准由地方省级政府制定，国家标准和行业标准由国务院环境保护主管部门制定。

p#分页标题#e# 就国家标准和行业标准的制定而言，这种授权环保部门的立法，与该部门承担的环境保护职能相符合，似乎无可厚非但是，由于环境标准覆盖范围极其广泛，涉及生活的方方面面，横跨各部委所管辖的各个领域，尤其与人类的健康息息相关，因而只授权由环保部门一家负责制定如此宏大的环境标准，似乎不妥 ②在加拿大，制定环境标准时，议会、内阁、政府部门和各个规制机构、法院、工业协会以及非政府环保组织等组成制定环境标准的团体，按照透明、公开、负责、尊重专家意见等原则制定标准在日本，环境标准的决定由中央公害对策审议会的审议和内阁会议决定［5］P73 在美国，虽然环境标准的制定由联邦环保署负责，但各机构、各团体以及民众的广泛参与，保证了环境标准所覆盖的范围能够得到较全面的回应 我国的国家标准由环保部负责制定并负责颁行，未能体现出各部门的充分的协调配合，解决办法可以由环保部牵头，以"保护人类健康和改善环境质量"为目标，主动寻求与其它部委的协调配合，并发动公众参与，制定出更为切实可行的环境标准 (二)环境标准的评价和修订机制欠缺 根据《中华人民共和国标准化法实施条例》的规定，环境标准实施后要适时进行复审，复审周期一般不超过5年。

这是因为环境标准的制定是依据当时的国家技术水平、经济力量以及环境保护的政策法规和国民健活状况综合平衡以后所颁布的，它在颁布实施以后会产生什么样的效果，是否与实际情况相符合，还需要适时考察，并且随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，对环境品质的要求必定会逐步提高，因此，环境标准要适时复审和修定是各国的通例但由于我国法律规定的过于笼统，没有规定确切的复审修定时间，也没有规定一套对环境标准的实施效果进行适时评价的机制，致使许多环境标准难以得到及时修定③ 使得一些领域的技术虽然进步了，但仍然执行低指标水平的环境标准，不利于改善环境质量，提高人民的生活品质目前，各级环境行政保护部门分别设立环境监测站，目的是通过对空气质量监测、污染物排放监测以及环境噪声的监测等数据进行分析，做出被监测站点是否达标的结论笔者认为，这种监测，同时也可以作为反馈环境标准在实施中是否与周围环境相协调的信息，即为环境标准的实施效果做出评价，从而便于为逐步提升环境标准做好数据的积累和准备 (三)环境标准的制定程序不明 我国目前的环境标准虽然没有法律明确界定其属性，但大都认为其属于行政立法在实践中，环境标准不仅拘束行政机关及其相对人，同时对法院也具有效力，可直接用于司法诉讼之中。

然而，这种行政立法却没有遵行普通行政立法的程序如何制定环境标准，如何采纳公众意见及专家建议等，缺乏相应的程序设计长期以来，环境标准的制定由科技部门主导，没有与行政立法相类似的决策机制，从而使得环境标准的制定程序欠缺民主的正当性 日本学者原田尚彦指出:"环境标准可以说不是法规，而是作为环境行政的起点，给所有的环境上的行政政策指示基本方向的基本性计划值，实质上它与国民的生活和福利具有比法规更加重大的关系再者，不必非得从科学的角度客观地单方面加以决定，可以综合考察环境污染的状况、公害防止技术的水准、国家的产业政策、还有资助能力等情况，政策性地加以决定考虑到这种情况，把环境标准的决定交由中央公害对策审议会的审议和内阁会议决定这样一种密室性程序进行，这样做是否合适的确是个疑问 环境标准的决定，可以说依据科学的专门性判断的成分是很大的，但同时，政策性选择的余地也是很大的，因此，环境标准的设定，有必要通过民主讨论的过程使其反映民意从而授予其应有的正当性"［5］P73 诚然，环境标准作为一种技术性法律规范，必须以科学技术、专业知识为基础，这种技术性特点使得专家在制定标准方面具有绝对发言权，但由于环境标准直接关系公众的切身利益，因而一般公众参与法规的制订过程也是当代民主法治理念的要求。

目前，我国在环境标准的制定程序方面，尚缺乏一套切实可行的公众参与的机制，虽然《环境标准管理办法》规定，制定环境标准的程序要求中有"对标准草案征求意见"的规定，但广泛吸引社会公众和个人参与环境标准的制定仅仅有此一原则性规定明显不足，还需要有与之配套的信息公开制度以及听证制度等相应的规定在这方面，日本及美国的环境标准制定都有公众参与的制度安排在日本，"其环境质量标准的制定往往是其工业(通常由产业协会来代表，并受到国际贸易与工业省的支持)与各种利益集团(由环境厅、地方当局、居民团体来代表)经过艰苦磋商的结果，而企业在其中所起的作用是相当大的例如，由于地方当局无法获得足够的污染控制技术的具体信息，企业就经常给地方当局提供技术信息，帮助制定合理的排污标准"［6］P150;在美国，"环保局在编制排放限值和标准过程中(特别是提出排放限值和标准草案后)，广泛征求公众意见，包括举行各种听证会，甚至在各方意见无法取得一致时采用诉讼程序，由法院做出裁决"［7］我国在环境标准制定方面通常采取下达课题的方式确定起草单位，一般由专家组成的评定组来进行环境标准的评定，没有充分的公众参与，草案形成以后，交给环境标准制定部门(国家环保总局或省级政府)审查，然后公布实施。

之所以在环境标准的制定方面造成"专家立法"的现象，是因为我国目前没有厘清作为科技术语的"环境基准"与作为法律术语的"环境标准"的内涵，并且由于我国科技领域对相关的"环境基准"的研究欠缺。