我国公立大学治理政策变迁的制度逻辑-基于历史制度主义的分析.docx

我国公立大学治理政策变迁的制度逻辑基于历史制度主义的分析 　　摘要：运用历史制度主义的分析范式，检视我国公立大学治理政策的结构和历史变迁，为分析该项政策的制度逻辑提供了新的视角宏观的制度情境及其变化，经济、利益与观念等多元变量的排列序列以及情境中政治行动者的行为互动与选择构成了大学治理政策变迁的结构逻辑由于学习效应、协同效应、适应性预期等机制对初始行为选择的强化，我国公立大学治理政策表现出强劲的路径依赖的色彩对大学治理政策变迁中路径依赖困境的破解有赖于作为历史否决主体的政治行动者对新的制度变革情境的深刻认知、对历史否决点的准确把握以及治理智慧的有效运用　　关键词：大学治理政策，历史制度主义，结构性变迁，历史性变迁　　长期以来，治理（governance）与统治（government）在内涵上并没有太大的区别，都被用于公共管理活动与政治活动之中，表达控制、引导与操纵之意在《高级汉语大词典》中，治理一词也包含“统治、管理，使之安定有序”之意，如治理国家直到20世纪90年代以后，治理（governance）才有了区别于统治、管理的新内涵两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或者政府与民间组织的联合组织。

统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会[1]大学治理则是指为了更好地实现大学在人才培养、科学研究、服务社会中的公共目标而设计的一套关于大学内外部利益关系主体参与大学重大决策与管理活动的制度安排大学治理主要包括外部治理与内部治理两个方面前者旨在解决政府、市场以及社会与大学之间的关系；后者旨在合理界定大学党委、行政、学术、工会以及学生等内部利益相关者在大学管理过程中的利益关系与权力分野2010年，中共中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，该文件提出要进一步“完善大学治理结构”，这标志着“大学治理结构”作为现代大学制度建设的核心问题已经被正式纳入国家政策议程运用历史制度主义的理论框架梳理我国大学治理政策60多年变迁的历史脉络，通过对政策变迁的追溯分析提炼我国大学治理的政策范式及其演变过程中结构逻辑与历史逻辑是笔者在本研究中的一个基本思路需要强调的是，建国以来至改革开放期间谈不上严格意义上的大学治理，讲大学管理似乎更加妥贴笔者之所以把这一时段也纳入我国大学治理探讨的范围，主要基于两点考虑：一是如前所述，治理的内涵本身是一个不断演变的过程；二是从一个更长时段考察我国公立大学治理政策变迁有利于更好地理解大学治理政策变迁的历史演变过程，理解过去对今天的意义以及对未来的影响，因为从一元、集权的国家控制型治理最终走向多元、分权的法人治理型治理代表了我国公立大学治理政策变迁的总体走向与未来趋势。

　　一、历史制度主义的理论特征与分析范式　　（一）历史制度主义的理论特征 　　上世纪80年代中期开始，作为新制度主义政治学三大流派之一的历史制度主义在西方尤其是美国的政治学研究中显得日益重要且频繁起来彼得豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽泰勒（Rosemary Taylor）认为，可以从4个方面来概括历史制度主义的理论特征：第一，倾向于在相对广泛的意义上界定制度与个人行为之间的相互关系；第二，强调在制度的运作和产生过程中权力的非对称性；第三，在分析制度的建立和发展过程时，强调路径依赖和意外后果；第四，尤其关注将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究[2]保罗皮尔森（Paul Pierson）和瑟达斯科克波尔（Theda Skocpol）也提出，历史制度主义具有3个特征：集中关注那些重大的结果或令人迷惑的事件；突出事件的背景与变量的序列；以追寻历史进程的方式寻求对事件和行为做出解释[3]从某种意义上讲，历史制度主义是一种重视中层制度的中观理论，它既架起了政治科学中宏观与微观研究的桥梁，又有效地实现了历史分析与制度分析的有机结合 　　（二）历史制度主义的分析范式 　　历史制度主义把制度置于理论分析的中轴，以历史为基础，构建了结构性大事件分析法。

其分析范式主要包括两个方面 　　1.结构分析范式一是“背景－制度”结构旨在“寻找制度背后更具普遍意义的基本因素（制度的深层结构），然后用这些具有普遍意义的基本因素来解释特殊的、复杂的制度现象”[4]这种结构观受旧制度主义影响颇深，主要强调国家宏观制度情境对具体政策安排的制约作用二是“制度－变量”结构历史制度主义虽然极其关注政治生活中制度所扮演的重要角色，但是很少有历史制度主义者坚持认为制度是产生某一政治后果的唯一因素，他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素[5]因此，制度、经济状况、社会观念等多元政治变量及其排列序列构成了历史制度主义的“制度－变量”结构分析维度三是“制度－行为”结构由于政治行动者的行为处于密集的制度矩阵当中，制度与行为的互动关系遂成为历史制度主义分析范式的中心论题制度的变迁归根结底是由制度与行为的互动推进的，这种行为主要是制度关涉对象，如当权者、政府职能部门和社会公众的行为[6]因此，制度与行为的互动模式也可以纳入到历史制度主义的结构分析范式中 　　2.历史分析范式历史制度主义的历史分析范式旨在通过对政策过程选择、变更、替代的历史轨迹的追溯，以分析过去对现在与未来的重要影响。

这一分析范式的核心主张主要有两点：一是制度演进中的路径依赖制度变迁的路径依赖性，即具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势，它使制度趋于沿着固定轨道一直演化下去，即使有更好的选择，演化路径亦很难使之改变路径依赖是架构过去、现在和未来之间的桥梁[6]路径依赖的主要观点包括学习效应、协同效应与适应性预期等路径依赖有效地解释了为什么制度往往被锁定在一种低效、甚至无效的路径之中无法自拔二是制度变迁中的动力机制分析要对现有制度进行变革，就需要抓住“历史否决点”，即一套制度的脆弱之处历史否决点”的出现往往是因为外部环境已发生了重大变化，而制度情境的改变阻挠现有制度进行复制，这为制度创新提供了契机根据创新性质以及程度上的差异，大体上可以把制度创新分为在原有制度框架内发生的渐进性或者变通性的变迁和与旧制度形成彻底反叛的决裂式制度变迁 　　二、我国公立大学治理政策变迁的历史沿革　　“历史的最大特性是变，历史分期的目的是在找出‘变点’，观察历史的‘质变’与‘量变’，从而了解各时代的特性[7]本研究把1949年以来我国公立大学治理政策变迁史分为三个时段和七个阶段，依次进行梳理与分析。

　　（一）国家控制型大学治理（1949－1977年） 　　第一阶段（1949－1956年）：以苏为师，推行高度集权的苏式治理政策建国之初，我国大学治理以苏为师，逐步建立起了高度集权的高教管理体制《关于高等学校领导关系的决定》（1950年）赋予了教育部极为广泛的领导权限：无论高等教育政策的制订、大学的设置、变更与停办等宏观层面的大政方针，还是高等学校的日常行政、教师调整配备、经费管理、设备及参观实习等微观层面的教学运行，事无巨细均由教育部直接领导，中央政府有关其他部门、地方政府履行帮助、指导、执行与积极协助的职责1953年国家颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》，该文件有关条款规定高等教育部享有对全国高等学校（军事院校除外）实施统一领导的权限经高等教育部的委托，中央政府业务部门可以对一些业务性、行业性较强的多科性或者单科性高等学校进行管理对于某些高等学校，教育部或者中央政府业务部门认为直接管理确有困难时，可以委托学校所在地的大区行政委员会，或者省、市人民政府或民族自治区人民政府负责管理至此，“条条为主”的纵向集权式治理模式得以形成，高校办学自主权基本不复存在 　　第二阶段（1957－1965年）：不断探索，建立国家取向的本土治理政策范式。

为加强党对高等学校的领导作用，1958年9月发布的《中共中央、国务院关于教育工作的指示》提出，“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导”为此，一直实行的校（院）长负责制于1956年被更改为党委领导下的校长负责制随着《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》等政策的颁布，1958年开始掀起了全党、全民办学的热潮，地方政府获得了高等学校的管理权限，办学积极性空前高涨但是，教育大革命、教育大跃进导致我国高等教育规模急剧扩大，使之大大超出了国民经济的承载能力，教育质量严重下降，高等教育陷入混乱无序的状态在此背景下，为纠正教育革命之偏，1961年9月经中共中央政治局通过，开始试行《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即《高教六十条》）《高教六十条》在恢复教学秩序、提高教育质量、提升科研水平等方面起到了一定的积极作用但从大学外部治理的价值取向看，《高教六十条》体现的是典型的国家本位集权治理政策范式，它把下放给地方和大学的权力重新回归中央，大学的自主权极其有限 　　第三阶段（1966－1977年）：“文革”肆虐，大学治理失控。

随着“文化大革命”极左思潮的影响，《高教六十条》试行不久即名存实亡，甚至成为“文革”期间被批判的罪证文革”期间，教育部被撤销，对全国高校进行统一领导与管理的主管机构不复存在绝大部分高校都划归地方政府管理部分院校或者被合并，或者被撤销管理权限的过度下放以及地方政府事实上的瘫痪状态致使全国高等教育事业迅速陷入失控状态文革”结束后，1977年开始，邓小平同志发表了《关于科学和教育工作的几点意见》和《教育战线的拨乱反正问题》等一系列重要讲话，对“文革”进行总结与反思，在教育领域率先进行拨乱反正 　　（二）行政主导型大学治理（1978－1997年） 　　第四阶段（1978－1992年）：计划经济体制下扩大办学自主权外部治理政策的提出1978年党的十一届三中全会的召开正式吹响了教育改革包括大学治理变革的号角随着《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》（1978年）与《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》（1979年）两个文件的颁发，1963年所确立的“统一领导、分级管理”的高教管理体制得以恢复但是，随着经济体制改革的逐步推进，这一体制所造成的中央政府对高等学校统得过死的弊端日益凸显出来。

1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学（今华东师范大学）校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初呼吁给高等学校一点自主权的文章正是在此背景下，1985年中共中央出台了《关于教育体制改革的决定》，首次明确提出要在招生、教学、科研、人事、财务与国际交流等六个方面扩大高校办学自主权，体现了国家对大学治理政策的价值转向但是，由于这一治理政策与计划经济体制下的宏观政策环境相悖，事实上国家本位的大学集权管理模式仍然占据主导地位，扩大高校办学自主权的治理变革在20世纪90年代前并无多大进展 　　第五阶段（1993－1997年）：社会转型时期大学外部治理政策范式的初建1992年，随着党的十四大的召开，我国社会主义市场经济体制建设的目标得以确立，社会转型开始进入探索阶段次年，《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》与《中国教育改革和发展纲要》先后被通过并试行两个政策文本初步建构起了基于社会主义市场经济的大学治理政策范式其核心政策主张主要表现在：第一，在办学主体的问题上，改变计划经济体制下政府包揽办学的格局，逐步建立起政府办学为主、社会各界共同参与的新格局。

第二，在管理体制上，扩大省级政府的管理权限，最终建立中央、省（自治区、直辖市）两级管理、两级负责为主的管理体制第三，在政府职能。