投融资新政概述和政府及社会资本合作模式创新

1、投融资新政概述和政府与社会资本合作模式创新 2015年2月 2 n十八届三中全会、中央城镇化工作会议决定中提出“大幅度减少政府对资源 的直接配置”和“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 ”的体制机制变更要求。 n为贯彻上述要求，近期，国务院、发改委、财政部等部门陆续颁布多项政策文件 ，依法强化“新常态”下对政府负债的管理要求，倡导创新重点领域投融资机制，鼓 励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生，着力 推进以政府与社会资本合作的方式开展公共服务和基础设施类项目建设。 n具体文件政策目录见下页。 3 n 主要包括： 法律：预算法修正案 国务院文件： 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号） 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号） 发改委文件： 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号） 基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿） 财政部文件： 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（

2、财金201476号） 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号） 关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知（财综201496号） 关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库201437号） 4 n 综合分析上述文件，主要政策可以大致分为两个方面： 一是强化对地方政府债务管理的要求，又可分为： 对存量的管理要求 对增量的管理要求 二是规范政府与社会资本合作模式，鼓励和引导社会投资，增强公共 产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生。 5 第一部分 政府投资业务投融资新政概述 6 一、政府投资业务投融资新政的主要内容 一是明确要求把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。 二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方举债融资机 制，剥离融资平台的政府融资职能。 三是要求将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透明的 预算制度，逐步建立中期财政规划管理。 四是要求凡属市场能发挥作用的，要创新投融资机制，拓宽社会资本投 资渠道，促进投资主体多元化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。 政府 投资 业务 投融 资新 政的 主要 内容 7 “修

3、明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平 台的政府融资职能”的具体要求： 1.划分“政府债务”和“政府支出”的边界 （1）哪些是政府债务？ 政府债务以财政性资金负责偿还 存量债务：截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务 增量债务：政府及其部门在限额内以政府债券方式举借的债务 （2）什么是政府支出？ 政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任 政府对投资者或者特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定 价、财政补贴等相关责任 一、政府投资业务投融资新政的主要内容 8 “修明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平 台的政府融资职能”的具体要求： 2.对增量债务的管理要求： 一是“一项放开”：即预算法修正案提出“有限赋予地方政府举债权 限，允许地方政府对外举借债务用于建设投资”的总要求。 二是“四项限制”： 第一，“限制方式”：预算法修正案提出，明确地方政府只能 通过发行地方政府债券的形式负债，除此之外，不得以任何方式举 借债务。43号文、45号文对此又作了重申。 一、政府投资业务投融资新政的主要内容 9 “修明渠、堵暗道，建立以政府

4、债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平 台的政府融资职能”的具体要求： 2.对增量债务的管理要求： 二是“四项限制”： 第二，“限制主体”：预算法修正案提出，明确只有经国务院 批准的省、自治区、直辖市政府可以举借债务（市县级政府可由身 上级政府代为举借），43号文、45号文细化要求举借主体仅限于政 府及其部门，不允许企事业单位举借政府债务。 第三，“限制用途”：预算法修正案提出，要求地方政府举借 的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；43号文、 45号文补充明确可用于适度偿还债务。 一、政府投资业务投融资新政的主要内容 10 “修明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平 台的政府融资职能”的具体要求： 2.对增量债务的管理要求： 二是“四项限制”： 第四，“限制规模”：预算法修正案提出地方政府举借债务的 规模需由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会批准；43号文、45号文补充明确分地区限额由财政部在全国人 大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、 财力状况等因素测算并报国务院批准。 一、政府投资业务投融资新政的

5、主要内容 11 “修明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平 台的政府融资职能”的具体要求： 3.对后续政府支出的管理要求：推广使用政府与社会资本合作模式 有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济内生动力；有利于 推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经 济；有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资 源的决定性作用。 以PPP模式为主，政府采购模式为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和 偿还。政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应 预算管理。 对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模 式和地方政府债券解决后续融资。 一、政府投资业务投融资新政的主要内容 12 二、政府投资业务投融资新政对银政合作模式的影响 政府投资业务 第一类业务 第二类业务 政府债券 PPP（主要模式） 政府采购（补充模式） 地方政府 政府投资业务资业务 分类类对应对应 合作模式 政府发挥发挥 主要作用 市场发挥场发挥 主要作用 n 第一类：难以吸引社会资本参与、确需政府举债的

6、公益性项目，未来融资将只能 由政府发行债券解决。 n 第二类：可以吸引社会资本参与的公益性项目：以PPP模式为主，政府采购模式 为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照事先约定承担财政 补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。 13 第二部分 政府与社会资本合作模式创新 14 （一）基本定义 n PPP的概念较为宽泛，相关国际组织定义如下： 亚洲开发银行：PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私 营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。 联合国发展计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目 而形成的互相合作关系，在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给 私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 欧盟：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传 统上由公共部门提供的公共项目或服务。 世界银行：PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长 期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。 一、PPP模式概述 15 （一）基本定义 n 发改委关于PPP 模式的定义： 政府为增强公共产

7、品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服 务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系 。 n 财政部门关于PPP 模式定义 n 综上，可归纳如下：PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维 护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公 共利益最大化。 一、PPP模式概述 16 （二）核心内涵 n 市场性：项目实施方为市场化公司，实施方的确定需通过市场化招投标 n 运营性：与BT项目相比，PPP完成建设任务后仍需要实施方进行运营 n 互利性 ：PPP是指政府、盈利性企业等组织基于某个项目而形成的互相合作 关系，项目实施风险由参与合作的各方（包括政府）共同承担责任和融资风 险 n 服务性：PPP关注服务。确定服务或产品标准，按照基于项目表现的支付公 式付费，没有服务就没有付费，付费方一般为“使用者”或“政府” n 全程性: 政府和企业均全程参与到项目的设计、建设、运营过程，发挥各自 的组织协调优势和专业管理优势。政府还可在此过程中进行全程监督，提高 项

8、目质量 一、PPP模式概述 17 （三）适用于政府投资类业务的优点 n 拓宽资金来源 增加投资、就业，促进经济增长 避免资本金和还款来源全部依赖政府财政资金 n 降低政府风险 转移财务、建设、运营等风险 减少政府财政支出和债务负担 n 政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变 在公共服务领域发挥私人部门的能动性和创造性，有助于提高公共服务效率， 将事情交给更“专业”的人去做，实现“政府、企业、使用者”三赢的局面 n 提高经济活力和竞争力 使基建领域的分割市场转变为统一市场，有利于经验积累和知识转移 一、PPP模式概述 18 （四）实施程序 一、PPP模式概述 19 （五）适用范围 n 发改委要求： 适用范围：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务 、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政 设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教 育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等 项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目 ，应优先考虑采用PPP模式建设。 项目来源：从准备建设的公共服

9、务、基础设施项目中，及时筛选PPP模 式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建 立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报 送国家发展改革委。 一、PPP模式概述 20 （五）适用范围 n 财政部门要求： 适用范围： 投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的 基础设施及公共服务类项目 项目来源： 可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 一、PPP模式概述 21 （五）适用范围 n 开发银行支持范围： 1.公租房、农村危旧房改造等保障性安居工程及其配套设施建设。 2.污水和垃圾处理、大气污染防治、节能环保、城市水环境治理、生态园林等生态环 境建设。 3.道路、桥梁等市政公共交通基础设施建设。 4.给排水、供电、供暖（含热电联产）、供气、地下综合管廊、通信等城市管网建设 和改造。 5.信息网络、智能建筑、绿色建筑等智慧城市配套设施建设。 6.物流流通、信息服务、现代农业等生产服务业项目建设。 7.医疗、文化、旅游、教育培训、健康养老等服务业项目建设。 8.铁路、公路、航空、轨道交通、水运以及与之配套的交通基础设施建设。 9.流域治理、水资源管理等水利工程建设。 10. 其他涉及运用财政性资金，并符合PPP模式特点的基础设施及公共服务领域项目 。 一、PPP模式概述 22 （五）适用范围 n 开发银行支持范围：对于前述投向领域，可从以下3个方面推动政府与社会 资本合作： 对于新建项目，积极支持新型城镇化、京津冀一体化、长江经济带、一 带一路等热点和重点领域的政府投资类项目 对于在建项目，确实没有其他资金来源的，我行可通过PPP模式予以支 持，重点支持我行已有贷款的在建项目；对于非我行贷款的在建项目， 从加强与政府合作、巩固客我关系、平衡风险与收益等维度主动选择、 审慎介入。 对于存量项目，可积极运用TOT、委托运营、合同管理等新模式推动该 领域业务创新和发展，帮助地方政府盘活存量资产。 一、PPP模式概述 23 （六）项目筛选和评估 n 发

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