法律论文：我国农业保险试验成就矛盾及出路

1、法律论文：我国农业保险试验成就矛盾及出路 提要:我国21年的农业保险试验走过了艰难的历程，取得了四大成就，特别是对农民进行了风险管理的启蒙，在经营模式方面进行了多种尝试。从保险经营的角度起来，试验者遇到了六大矛盾，即（1）农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾，（2）农业和农业保险的较低预期收入与农业保险的政策目标的矛盾，（3）农业保险利益的外在性与保险双方长远利益的矛盾，（4）在较大范围分散农业风险的需要与试验范围狭小的矛盾，（5）在较长时间里分散农业风险的需要与农业保险实验在一个地区不连续的矛盾，（6）农业保险的政策性质与商业保险公司的经营目标的矛盾。在上述分析的基础上，本文提出了两种举办政策性农业保险的可供选择的制度模式。，在深化保险改革的背景下，农业保险的试验因为缺乏明确的业务定位和足够的政策法规支持，其业务大大萎缩，这场主要由商业保险公司进行的农业保险试验即将走到尽头，迹象表明，农业保险试验的主力人保公司在紧锣密鼓的“股改”筹备中，有可能撤出这块“试验田”，另一家从事农业保险试验并有不俗表现的中华联合财产保险公司（CUPI 1986年成立的时候叫“新疆兵团农牧业保险公

2、司”）虽然由地方性公司变成全国性公司，但并没有在全国推展农业保险的意思。农业保险试验前景不容乐观，但这两家公司从事农业保险试验的成就和功绩是应当肯定的，它留给我国保险业界和学术界诸多宝贵财富，也提出了一系列需要和探讨的。我们需要在21年试验的基础上，认真和思考，探讨新的符合国情的农业保险发展的道路。80年代以来我国进行农业保险实验的成就1.农业保险试验范围遍及全国，先后试验和开发了60多个保险险种。PICC的农业保险实验是在全国除西藏以外的所有省、市、自治区展开的，只是各地试验的规模不大。在缺乏损失经验和经营技术的困难条件下，PICC根据全国不同地区的农业生产条件和农业风险环境先后开发和试验过60多个农业保险险种，涉及各地的主要农作物小麦、水稻、玉米、棉花、烤烟、油菜、花生、瓜果、大棚蔬菜等，主要家畜奶牛、耕牛、生猪、兔，主要家禽鸡、鸭，各种淡水和海水养殖项目鱼、虾等，还试验过一些特种养殖动物的保险，例如梅花鹿、鸵鸟、水獭养殖保险等。这些试验有多重风险保险，有特种风险保险，承保的具体风险事故包括农业的主要灾害旱灾、水涝、台风、冰雹、畜禽的各种疫病和意外事故导致的死亡。2.农业保险在提供

3、风险保障的同时，向广大农民群众进行了对农业进行现代风险管理的启蒙教育。农业保险的实验是在我国农业和从传统向现代转变的这个重要时期进行的，它对支持我国农业的市场化和产业化发展起到了一定的保障作用，也对推广和现代技术成果提供了相当大的支持。不过，实事求是地讲，PICC的农险试验，其保障范围不广、保障水平不高，即使在其发展的鼎盛时期（1992年），农业保险承保面不过占可保面的约5，其中，承保的粮食作物面积1120万公顷，占其当年播种面积的11，承保作物233万公顷，占经济作物播种面积的18，承保森林800万公顷，占森林面积的7；承保水产养殖2.6万公顷，占水产养殖总面积的14。就农作物保险和家畜家禽保险来说，其保障水平最高不超过70，有的低于50。对那些参加保险并且遭受灾害的农民来说，他们所得到的保险保障是具体的实在的。不过参加保险的农民太少，从总体上来说1992年全年8.7亿元（包括PICC和CUPI的赔款总额）的补偿对全国数百亿上千亿的农业灾害损失来说也许是微不足道的。但是，对刚刚独立面对市场从事市场化和产业化农业经营的农民来说，持续的农业保险试验所进行的补偿，却是对农民进行了最实际的现

4、代农业风险管理的启蒙教育。3.积累了宝贵经验，培养和锻炼了一批经营农业保险的专业人才。农业保险的试验对于经营保险历史不长的中国商业保险公司来说，几乎是从零开始的。当时保险公司不仅缺乏农作物的损失经验和完整的气候、地理和各种饲养动物的疫病资料，甚至对于农业保险标的和农业生产的特点都不大了解，直到1987年以前，各地进行农作物和饲养动物保险还是采用全国统一的费率，这种费率的制定甚至不是以损失经验而是以农民交费能力作为重要依据，也没有比较规范的保单。在防灾防损以及防范逆选择和道德风险方面也缺乏经验，据我们1993年在某些地区的调查，道德风险给保险公司带来的损失超过30。据统计，1995年以前，PICC农业保险试验经营的累积赔付率（基于净保费）高达109.26，加上管理费（假人按30计算，实际上没有具体规定或准确的核算资料），累计赔付率是139.26。但是经过不断的实践、探索和总结，他们因地制宜地开发了适应农业生产发展需要的险种，制定了一系列保单范本，在统一规范保单主要条款内容的前提下，根据各地风险的差异实行了差别费率，并积累了不同地区的损失经验，也逐步建立了一套比较规范的操作程序，有效防止道

5、德风险。在21年农业保险的实验中，PICC和CUPI都投入了大量的人力，据了解，PICC在20世纪90年代初从事农业保险业务的员工最多的时候有8千多人，占PICC全体业务员工的13。尽管目前这其中的大部分已经转做其他保险业务，但无论如何这支队伍是从事农业保险的骨干，他们从事农业保险的热情和积累的业务经验是宝贵的财富。4.进行了组织经营制度的多种尝试。在农业保险的实验中，保险公司为了寻求符合农业保险特殊性的能使农业保险摆脱亏损困境的组织经营形式和制度。先后在各地进行了多种尝试。政府部门也在一定范围参与了政策性经营，根据笔者所做的调查和概括，出现过或现存的组织经营模式大约有以下几种：（1）商业保险公司的准商业性经营。商业性保险公司的准商业性经营是PICC在近20多年农业保险试验过程中采用的主要经营模式，具体来说，就是由PICC的各所属营业机构直接向农户或农业出售农业保险单。农业保险至今也没有正式被命名为政策性保险，它一直是被当作准商业性（或准政策性）业务来对待的。考虑到人保公司整体的经济效益和政府对农业保险这一块有一点政策支持的实际情况，公司对农险实行内部单独核算。政府的支持政策主要是允许

6、这部分业务免交营业税。（2）地方政府与商业保险公司联合共保进行带有一定营利性的经营。地方政府与商业保险公司联合进行农业保险试验经营，这是PICC根据直接经营农业保险业务反映出来的问题（主要是道德风险防范、覆盖面扩大、成本控制、理赔难度等），从20世纪80年代后期在政府的支持下就开始探索的新模式。开始是依靠县（市）政府组织展业，保险公司办理具体业务，后来逐步发展为保险公司与地方政府联合共保，实行“政府组织推动，人保公司具体办理，风险共担，利益共享，同舟共济”。例如，湖南省1991年在全省11个县试点，当年联合共保业务收保险费941万元，支付赔款333万元，平均赔付率35，积累农业保险风险基金420万元。1992年在全省53个县、市推广。这一模式将县以下的种植业险、养殖业险、农村家财险、拖拉机险、乡镇企财险和农村短期人身险捆在一起，实行单独立账、独立核算，责任按五五分担。当年的保费收入减去赔款支出、税金和按规定提取业务管理费用后，结余部分当地政府与人保公司各占50，由人保公司统一专户储存，留作地方专项保险基金，如发生亏损，也五五分担。这种模式把地方政府和人保公司和投保农户三方的利益结合在一

7、起，以农村保险业务的结余来弥补农业保险的亏损，使业务一度得到了较大发展。但是，一两年的经营状况并不能说明问题。1993年，湖南遭受大水灾，一些县把两年积累的农业保险基金全赔光，仍无法全部兑现赔款，县政府拿不出资金来承担应付的赔款，只好由县人保公司向省公司拆借。问题显现出来：县政府可以共盈，但无法共亏。这一模式不久夭折。（3）由地方政府或其部门所进行的政策性经营。这种模式是由不同的部门和地方政府试验的，有多种外在组织形式。其一是民政部门选择了若干个县经营过10年的农村救灾保险。试点县的初始资本金是由民政部一次性拨给的，每县50万元。有条件的地方，县财政也给予适当的资助和补贴。所以这实际上是政策性保险。为了应付大灾之后超过一县赔付能力的巨额赔款，每个试点县，也提取15的保险费收入上缴省民政厅和民政部，以便进一步建立省和中央两级保险基金，从而能形成不尽规范的再保险。农村救灾保险承保的业务范围除农业保险外，还包括农民的房屋和人身。救灾保险比较强调“救灾”，所以保障水平较低，原则上只保障灾民的基本生活和简单再生产。其二是CUPI所经营的农业保险，尽管该公司是商业性保险公司，但其农业保险业务是政策

8、性的。该公司的初始资本金主要是由财政逐年拨给的6000万元，兵团也逐年补充一部分。到1990年总准备金就积累到8900多万元。作为政府的另一种政策支持，农业保险业务享受免税待遇。CUPI政策性农业保险的另一些特点包括他们对兵团种植的粮、棉、油等主要农作物、牲畜和农业机械实行强制保险（长期全面统保），其他农场上的保险标的允许自愿投保。在内部组织经营中，实行公司与场、团（兵团的独立核算单位）“受益共享，责任共担”的办法，即种植、养殖业保费扣除必要的业务管理费之后，各得50，出险后各负50的赔偿责任，以加强生产者的经营管理责任心，同时调动场、团的积极性，解决理赔的困难。其三是上海市政府委托农委与人保上海分公司合作经营的农业保险。这种模式是从 1991年开始试点的。在试点成功的基础上，市政府成立了单独的机构“上海农业风险基金委员会”（目前名为“上海市推进农业保险委员会”）。政府组织推动，人保公司办理。将原来商业性的农村建房保险划归农业保险范畴，以农村建房保险的节余来补种养两业险。农业保险实行单独立账，独立核算，由地方政府组织推动，实行区域性“统保”（带有行政性的强制色彩）。市、区（县）给予部分

9、险种一定的保费补贴。财政部门对纳入农业保险经营范围的险种（农作物、饲养动物和农民建住房险）免征一切税赋。13年来，上海的农业保险在上海市政府的领导和人保上海分公司的支持下，管理水平不断提高，业务规模不断拓展（例如2002年，水稻的承保面积达到种植面积的84，生猪承保比重达到50），有效地分散了农业生产风险，对稳定农村经济、调整农业结构和推广农业新，乃至增加农民收入，发挥了积极的作用，目前积累了农业保险风险基金1.7亿元，可以应付全市一场相当规模的农业自然灾害。上海的农业保险改革是全国近20年农业保险试验中比较成功的范例之一。其四是PICC新疆分公司创造的单独立账、单独核算，结余留在当地保险公司作为当地的农业保险基金的模式，一种在商业保险公司内部“切块”经营政策性农业保险的形式。这种新模式是从1991年根据人保总公司的要求开始试办就开始策划和操作的。鉴于农业保险的商业性经营的不可行，也鉴于新疆农业保险的空间十分广阔，他们创造出如下制度性的框架：保险公司的农业保险业务（主要是种植业和养殖业保险，行内叫“两业险”）单独立账，单独核算，并合理划分综合费用；建立省、地、县（但以县为主）的三级农村专项保险基金，灾害损失的补偿实行超赔分保；经营两业险的年度结余不作为保险公司的利润留成，而主要留给县上，大部分进入县级风险基金，少部分给地方政府和县支公司用于防灾投入和基础建设；为防止逆选择，扩大保险覆盖面，依靠县、乡政府实行以县为单位的统保，县政府适当补贴保费；自治区政府不仅从行政上支持农业保险的开展，而且给予部分税赋免征的优惠。新疆的农业保险业务保费规模连续多年超过1亿元，约占PICC系统农险保费收入的四分之一，对新疆维吾尔自治区的棉花生产的稳定发展功不可没，对“少、边、穷”地区的农民脱贫致富发挥了积极的作用。新疆的农业保险改革试验也是比较成功的范例之一。（4）农村保险相互会社的非营利性经营。1990年，河南省通过在该省新郑县试点，创建了中国的保险相互会社农村统筹保险互助会，并很快在全省推广。保险相互会社是一种被保险人自己组织，共同出

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