市供销社以管资本为主线 探索社有资产监管机制创新的调研报告--12.3

1、市供销社以管资本为主线探索社有资产监管机制创新中共中央 国务院关于深化供销合作社综合改革的决定（中发201511号）提出：“联合社机关成立社有资产管理委员会，按照理事会授权，建立社有资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督，以管资本为主加强对社有资产的监管。”以管资本为主加强社有资产监管，是中共中央、国务院对供销社社有资产监管工作提出的新要求，对于推动社有企业真正成为独立市场主体，增强供销社经济整体功能和效率，维护社有资产安全，具有十分重要的意义。近年来，市供销社在社有资本经营、社有资产监管等方面进行积极实践和探索。一、深入研究，明晰社有企业资本与资产的关系在经济实务中，常有人会将企业资本与资产概念相混淆，以至于分不清哪些是属于企业股东的财产权利，哪些属于社有企业经营者行使的财产权利；也弄不清两者的关联性。供销社作为全资企业或者控股企业股东，要完善资产管理体制机制，必须分清两者的关系。（一）社有企业资本与资产的概念：社有企业资本是与社有企业资产相对应的概念，所谓社有企业资本狭义的概念是指社有企业的股东基于出资或入股等投资行为而取得的对社有企业资产收益、控制与处分等财产权利的

2、总称。它与社有企业净资产概念相联系。广义的社有企业资本概念是指社有企业的投资者基于对社有企业的出资或借款而对社有企业享有的资产收益、控制与处分投资权益的财产权利的总称。它与社有企业总资产概念相联系。所谓社有企业资产，即为社有企业拥有的法人财产，是指社有企业接受股东或投资者的投资享有的全部法人财产总称。它包括股东或发起人的出资形成的财产，也包括向债权人借款或负债形成的财产，亦包括社有企业经营过程中增加的财产。是社有企业对外承担民事责任的基础。依据我国会计准则的规定，社有企业资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。与社有企业资产相关的概念还有净资产与总资产之说。净资产是指社有企业总资产减去负债后的资产，它与权益资本相对应；总资产是社有企业拥有的全部法人财产，它与广义的社有企业资本概念相对应，即总资产等于负债加所有者权益。因而社有企业资产是与社有企业资本相联系又有区别的概念。（二）社有企业资本与社有企业资产的区别1.社有企业资本的权利主体与社有企业资产的权利主体不同。社有企业资本（广义）的权利主体是社有企业的股东和债权人，社有企业资产的权利

3、主体是社有企业。2.社有企业资本与社有企业资产的权利内容不同。社有企业资本是股东享有的对社有企业资产收益、参与重大决策和选择管理者权利，当然对于债务资本的所有人债权人来讲，由于没有参与重大决策与选择管理者权利，其权利要小于股东的财产权利（破产重整时除外）；社有企业资产是社有企业对其拥有的全部法人财产享有的占有、使用、收益和依法处分的权利。前者是抽象的终极的权利，后者是具体的实在的权利。3.社有企业资本与社有企业资产的权利客体不同。社有企业资本的权利客体是以出资证明或股票、债券标明的价值形态的证券化财产；社有企业资产的权利客体是以股东投入的实物、货币、知识产权等具体的、实在的各类财产的总和。二、在强化管理以资本的有效管理促进社有资产增值方面的有益探索以资本管理为主要管理手段的社有企业，通过完善社有资产监管体制机制，取得了一些成功经验。（1） 制度先行，强化资本管理。各县（区）供销社按照“职能分，关系合，目标分，工作合，职务分，方向合”的工作要求，制定下发了供销社监事会工作规则，并制定了监事会领导目标责任制，进一步明确了监事会工作职责。根据企业管理实际，强化内部审计监督，提高企业资金安全管

4、理。一是参与审核企业制订的章程，帮助企业制订和完善各项管理制度，包括财政专项资金管理制度、财务报账制度、项目实施工作管理制度等。二是定期或不定期对项目投资建设财务收支情况进行内部审计，重点在项目工程招投标预结算、财政专项资金的投入、使用及入账方式等方面进行跟踪监督检查，并努力做到“三个”必审，即：有社有资产投入必审，有项目建设投入必审，有财政专项资金投入必审。三是对社有资产、财政专项投入资金实行民主决策、阳光操作常态化监督管理，主动参与企业的每一个项目从规划到实施，从竣工到验收等全程指导服务监督工作，力求在资金使用方面努力达到科学化、制度化、规范化、合法化和效益化。几年来，某某县供销社通过重组成立惠农有限责任社有企业、烟花爆竹有限责任社有企业、供销食品有限责任社有企业、物流有限责任社有企业和大酒店有限责任社有企业等5大股份制企业，并在各社有企业内部配套建设完成农资、日用消费品、烟花爆竹、农产品物流等配送（物流）中心和一个星级大酒店。（二）依托政府，扩大资本投入。某某县供销社通过获取政府资金支持和政策支持不仅破解了缺少资金这一制约综合改革步伐的重要难题，还扩大了原有资本，供销社的经济实力

5、进一步得到增强。一是划拨大资金。县政府拨付专项经费000万元作为供销社综合改革工作经费，拨付000万元作为供销社综合楼项目地下停车场建设经费，每年还安排00万元作为县供销社大院原住户安置补助费，并列入县财政预算，直至工程竣工。二是落实大政策。某某县政府根据自治区政府关于“控股的农产品批发市场、农贸市场交由供销合作社建设、运营、管护”要求，选定四个乡镇，以乡镇（村）综合服务平台建设开展联合开发农贸市场试点工作。三是推进大项目。县政府于2014年协调把邻近供销社大院三宗土地共0000平方米无偿划拨给供销社，统一规划建设集商业、酒店、停车、办公、住宅为一体的综合项目，该项目占地面积0000平方米，总投资0000万元，提供就业岗位300多个，2016年上缴利税近0400万元。2017年，县政府将现代物流园重大项目建设任务交由供销社实施，规划落实000亩土地用于项目建设，该项目计划投资0000万元，总建筑面积3万多平方米。通过项目建设，有效盘活社有资产并实现增值，截至2020年，社有资产净值为1.5亿元。（三）创新模式，试行资本融资。某某区供销社试行资本融资，促进资产大幅增值。一是创新结构，完善

6、体系。注册成立供销投资有限公司，与综合服务中心的金融服务中心联合运作，逐步建立完善区供销系统投资及融资操作平台。已整合全系统直属企业、乡镇基层社改制剩余资金近0000万元作为互助基金，带动系统项目开发建设，提供资金互助，确保开发项目顺利完成和基层社、企业壮大经营发展；化解下属00个企业的历史遗留金融债务。各类保险业务正常开展，年营业收入000万元。二是服务企业，提升活力。通过资金扶助方式，向某乡镇商贸中心项目和供销综合楼项目提供借款000万元，用于项目临时周转资金，月股金按0%计红利；向农资配送中心、市烟花爆竹有限公司、区日杂公司等直属企业提供借款000万元，用于解决经营性资金困难及项目临时周转资金，月股金按0%计红利。资金扶助工作的深入开展，进一步激发供销合作社内生动力和发展活力，实现供销合作事业持续健康发展。截止目前，共计收回红利近00万元，作为互助基金累积。在供销社系统内开展融资担保业务，如由总公司提供担保，农资配送中心向资产管理公司借款000万元周转金，用于解决经营性资金困难。三是拓宽领域，为农服务。某区供销社总公司遴选为区扶贫小额信贷委托经营龙头企业，计划利用扶贫小额信贷00

7、00万元带动建档立卡贫困户000户入股，平均每户年分红0000元，贫困户年总增收00万元。三、当前社有资产管理中存在的主要问题我市社有企业在促进资本经营、强化资产监管方面虽然取得一些成功经验，但当前全系统在这方面同样存在不少问题。（一）资产负债率高。据统计，我市供销系统社有企业资产负债率达00%，出现这一问题，有几个原因。一是政策性亏损挂账长期得不到解决。多年来，由于承担国家政府职能为“三农”服务的政策性任务，造成社有资产的虚亏和政策性亏损，全市政策性亏损挂账0000万元，历史亏损挂账问题长期得不到解决，直接影响了供销社应有资产的平衡性，影响了自身的生存和发展需要的资金投入问题。二是化解社员股金债务难。90年代末，出现社员股金风波，为及时兑现社员股金，维护社会稳定，各级供销社将社有资产进行抵押贷款，全市供销系统通过各种方式举债换取资金0000万元，截止2017年，已经化解000万元，尚余0000万元。由于企业得不到松绑，改革发展资金获取途径受限，供销改革工作举步维艰。三是个别领导腐化，举债套取社有企业资金。比如某县供销社理事会主任因个人信念缺失，利欲熏心，侵吞社有企业资金，并利用社有企

8、业资源，套取社会资金，导致社有企业资金账户无钱可用，另增加社有企业债务000多万元。（二）资本经营预算制度不完善。大部分县(区)社有企业还没有建立和完善资本经营管理制度，以财会管理制度代替资本经营管理制度，造成社有企业经营成本居高不下，经营利润负增长，不能保证社有资产保值增值。（三）企业法人治理结构尚不完善。目前，我市社有企业的“三会一层”（即股东会、董事会、监事会和经理层）尚未完全建立，部分企业仍未改制；而改制企业的“三会一层”法人治理结构还不健全、不完善，还存在着行政化管理的倾向，未能完全按照现代企业制度的要求把所有权和企业法人财产权完全分离，出资人与企业之间权利义务和职责界限不明确。（四）企业法人治理机制流于形式。企业管理制度不健全，还没有相应的“三会一层”议事规则，权责不清，落实不到位，还没有形成有效的约束制衡机制。（五）出资人缺位、错位，有效监管制度不完善。由于供销社理事会在履行出资人职责时常常出现缺位或错位现象，社有企业在改制过程中缺乏科学的操作程序和方法，监管制度不完善，导致社有资产流失的现象时有发生。四、以管资本为主线加强社有资产监管的初步对策（一）组建资本投资公司。中

9、发201511号文件明确指出：“探索组建社有资本投资公司，优化社有资本布局，重点投向为农服务领域。”这是中共中央为供销社的改革规划了一条主路线。改组组建社有资本投资、运营公司作为社有资本市场化运作的专业平台，社有资产监管机构依法对社有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责；科学界定社有资产出资人监管的边界，不干预企业自主经营权，社有企业依法享有独立的法人财产权，依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展。要实现以管资本为主线的目标，必须切实转变联合社职能，推动政企分开、出资人与经营者分开，要科学界定社有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离, 不干预企业经营自主权，使社有企业作为独立市场主体，享有经营自主权，对直接出资企业依法履行出资人职责。全市有5个县（区）供销社已经进行了有益探索，取得了有效成果。(二)建立社有资本经营预算制度。供销社理事会授权社有资产经营机构负责组织实施社有资本经营预算，落实经营责任制，规范企业财务预算管理，把财务预算由软约束变成硬约束，企业把财务预算作为制定和落实内部经济责任制的依据，建立财务预算执行分析制度。规范社有资产收益收缴和使用管理，建立供销合作社发展风险资金，促进供销合作事业的发展。(三)建立企业重大财务事项报告制度。建立企业重大财务事项报告制度，对影响企业经营成果和财务状况的重大财务事项，如财务预结算、重要财务会计制度政策的修订及变更、重大涉税事项、重大投融资、重大资产处置、资产减值和历史潜亏的处理等，要求企业及时上报。定期举行专题分析，研究存在症结，找出整改措施，有效地提高企业应对市场变化的能力，进一步强化出资人监管力度。（四）防范财务风险。加强社有资产监管的关键是财务基础管理，重点是建立完善企业产权管理和监督机制，规范产权登记制度、产权改革中清产核资和资产评估行为、资产使用转让行为。建立健全成本费用内部控制制度，全面执行财政部颁发的企业会计制度，建立统一的会计核算制度，规范企业会计核算行为，真实反映企业财务状况和经营成果，有效防范财务风险。（五）推进社有资产监管机构职能转变。准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向以管资本为主的转变，重点管好社有资本

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