公共政策学读书笔记.doc

第一节 公共政策的定义 一、政策概念的演绎:从词源学上来分析，中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴， 只有“政”与“策”两个分开的词 “正”的含义是“规范” 、 “控制” 许慎在《说文解字》中解释：“政者，正也” 策”：“策，谋术也” ，其本意为“计谋” 、 “谋略” 《吕氏春秋·简选》中解释：“策， 谋术也” 若将两词合起来则为“规范的计谋” 中国现在使用的“政策”一词的来源有两种说法一说是从日本传来的汉唐以后中国许多汉字传入日本日本文字中出现“政”与“策” 明治维新以后，日本又受西方文化影响，出现西方文字日本人在接触到英文“policy”以后，就翻译为“政策” 1840 年鸦片战争后，中国被迫对外开放，该词在 19 世纪 60 年代末日本明治维新期 间又传回中国另一说是由西方在中国的人士翻译出来的据载,英国传教土李提摩太，他曾在 1895 年上书清朝廷一份《新政策》 ，其内容是要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管 新政其后，梁启超在 1899 年所写的《戊戌政变记》中开始使用“政策”一词，他认为： 中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。

后来，孙中山也在文章中使用“政策”这一概念此后，政策一词就在社会上流传开来 在中国古代，虽然没有现成的“政策”概念，但是，与“政策”具有相同意义的语 词却早已存在人们早已在“政策”的系列上使用其他丰富多样的概念，如“路线” 、 “战 略” 、 “方针” 、 “策略” 、 “计划” 、 “措施”等 可以将“路线” 、战略”看作是“总政策” ；将“政策” 、 “方针”看作是“基本政策” ；将“策略” 、 “计划” 、 “措施”看作是“具体政策” 在当代汉语中，人们在使用“政策”一词时，在多数情况下也是将“政策”与“公共 政策”通用，讲“政策”时多指“公共政策” 如《辞海》中， “政策”被解释为“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则” 因此，中国的公共政策研究者的一个重要任务，是要将中国历史上大量的有关上 “规范的计谋”的知识、理论与方法同现代的公共政策结合起来 2、公共政策的界定政策往往是和人类活动紧密联系在一起的每一项公共政策的产生，都以需要解决的问题为前提，都以有效地解决问题为 最终目的 “问题”其实就是现实与理想之间产生的距离或差别，从而出现的一种令人不满的状态个体：个人问题或私人问题 社会问题 群体：公共问题 私人问题，可以理解为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个人和其他非公共领域产 生的问题。

公共问题可以理解为是社会问题在多数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量的积累公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛用于社会各个领域;不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策 现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法;在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的 认同 西方学者的观点: 1、以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定 强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段； 公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理； 公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动 2、以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定. 强调公共政策是政府有目的的活动； 公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策 是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程 3、以罗森布鲁姆为代表的“规则、过程和管理体系”定义． （１）首先，公共政策往往是以文本的形式表现出来的一种行为规则． 作为文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物。

（２）作为过程的公共政策 任何一个特定的政策都会经历政策问题认定、政策规划、政策执行、政策监控、政策评估 这样一个周期 它是由信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、 反馈子系统等相互作用的一个过程 （3）作为管理体系的公共政策 公共政策是政府实现社会公共事物管理的主要手段 任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分，而非单独的一块或一堆石头，整体性、相 关性是公共政策的基本特征国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定 强调公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略； 公共政策是引导个人和团体行为的准则； 公共政策是保证社会和某一区域内正确方向发展的实施计划或方案中国学者的观点： 台湾学者张世贤：政策是政府选择作为或不作为的行为 台湾学者伍启元；公共政策是政府所采取的对公、私行为的指引 大陆学者孙光：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，表现为对人 们的利益进行分配调节的政治措施和复杂过程 王福生：政策可以解释为人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略张金马：政策是党和政府用以规范、引导、有关机构团体和个人行为的准则或指南 陈振明：政策是国家机关、政党及其它政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、 经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办 法、方法、条例的总称。

界定公共政策含义的三个要点（1）谁来制定公共政策（主体） ； （2）对什么领域来进行规制（客体） ； （3）目的何为（价值取向） ； 教材定义公共政策：就是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，通过论 辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求 得社会进步的活动过程 综合的定义 公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则 或采取的政治行为过程 实质是对社会公共利益的权威性分配 其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动 一、方针、路线、战略一般说来，方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上指导着国家与社会的发展例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的总方针， 新时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、一国两制等战略，都是宏观性的公共政 策 二、规划、规章、条例、决定、办法规划、规章、条例、决定、办法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和具体内 容上规定着国家发展、社会管理以及行为的规范这种具体的政策往往是国家宏观政策的进一步具体化，涉及社会发展的各个领域， 在国家公共政策体系中也占有较多的数量。

3、法律法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策从本质上说来，现代国家的法律与公共政策具有完全的一致性法律也是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，由立法机构通过 民主政治程序制定，由执法机构执行的行动方针和行为准则在这种意义上，一方面可以说法律就是政策的一种体现形式，公共政策可以分为法 律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别， 不能将二者等同起来 1、西方三权分立体制下的公共政策 1、国会立法(公共政策最基本的形式)立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用，几乎所有的政策必须通过立法 规定国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成 其制定过程正式出台 2、总统决策总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议； （2）立法否决； （3）委托立法； （4）外交决策； （5）防务政策 3、行政机关制定公共政策国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等这种高度专业化的决定往 往依赖于专门的知识和足够的信息。

4、最高法院制定公共政策司法决策的主要形式有：（1）司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪2）推翻先前的判决：（判例法） “法官造法”（3）司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法，也同样是公共 政策的一种表现形式 二、中国：议行合一体制下的公共政策“议行合一”是国家权力机关统一行使立法和行政权力的制度这种体制赋予政策过程两 大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的 立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左 右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定在西方国家，公共政策多以法的形式出现；而当代中国的公共政策由其实质特 征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政 策、人大立法和行政决策1、党的政策中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整 国际国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则 例如：土改政策农村土地承包责任制党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策： （1）直接形式 党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话。

如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等党的这些政策都是 直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面 （2）间接形式第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件如中共中央与国务院联名发布的决 定、指示等《党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见》 2008 年 01 月 30 日 来源：新华社 第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定 程序加以通过 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 （2006 年 10 月 11 日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过） 第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等1999 年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应 用法律若干问题的解释》 2、人大立法立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：(1)宪法 (2)基本法 (3)其它法律 (4)地方性法规 (5)人大决定 3、行政决策国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，称之为行政决策，是 当代中国公共政策的重要组成部分。

主要有以下几种形式： （1）行政法规： （2）行政措施、决定和命令： （3）部门规章： （4）地方性规章： （5）地方性行政措施、决议和命令：4、司法决策从我国目前情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没 有真正成为政策制定主体原因如下 ： （1）我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别（与人 大/共产党关系） （2）我国司法机关在法律实施过程中作出的相关判决和裁定，并不能作为以后适用法律的 基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般性特征3）法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式第三节 公共政策的功能公共政策的基本功能 导向功能 管制功能 调控功能 分配功能 一、常态社会下公共政策的功能1、导向功能：公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用公 共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、 速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益从实践的角度来看，政策为社会的发展、人们的行动确定了方向，使 整个社会生活由多面的、复杂的、漫无目的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来， 使之按照既定目标有序前进。

比如，十一届三中全会后，党和国家制定了允许一部分人先富起来的政策，以 先富带。