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第二章 政府采购的发展与演变本章重点：政府采购思想演变与经济理论发展的关系、政府采购思想的演变、我国政府采购发展的方向导语：政府采购思想的发展和成熟经历了一个很长的过程，最初亚当·斯密及其后的萨伊对公共部门经济的分析中包含着政府采购思想的萌芽，提出进行政府采购的一些原则，认为政府采购公共物品也要遵循市场经济的原则；边际革命之后，公共支出的效率问题受到经济学者的关注，政府采购理论日趋成熟，从20世纪20年代开始，一些财政学家或经济学家纷纷从不同的关注角度出发，提出自己的政府采购思想政府采购理论及其与经济发展之间的关系、政府采购的功能定位和政府采购制度设计等方面得到了发展凯恩斯主义兴起以后，政府采购作为财政政策的一个重要手段在西方国家得到广泛而成功地运用紧随其后的公共选择理论又提出通过宪政手段改革政府采购决策机制，提高政府采购效率20世纪中后期，政府采购实践逐渐摆脱了区域的限制走向国际化，政府采购理论从深度和广度上都得到了前所未有的发展关键词：政府采购思想 古典经济 边际革命 凯恩斯主义 公共选择学派 制度经济学派 政府采购协议第一节 政府采购的思想演变一、古典经济时期的政府采购思想事实上，对政府部门经济行为研究的历史和经济学发展的历史一样久远，随着政府在经济生活中所扮演的角色不断在发生变化，也出现相应不同的理论，按照不同的分析范式对政府行为的变化作出解释。

政府采购理论也同样经历了这个过程，从1776年到20世纪20年代以前是西方经济学的传统时期，也是政府采购理论发展的萌芽时期亚当·斯密在《国富论》中主张自由放任，反对国家干预，认为通用“看不见的手”引导人们的行为便能够达到资源配置的最优化当时的西方国家正处于资产阶级限制封建专制权力和工商业迅速发展的时期，这一思想成为那个时代的主流经济思想在这一思想的指导下，当时政府支出的规模并不大，对政府经济行为的研究也只是整个经济学研究的一个特殊的部分在古典经济学家的著述中，对政府作为一个消费者参与市场活动也作出了一些讨论，从中可以提炼出经济学家们最初关于政府采购的一些原则与看法1776年，亚当·斯密的《国民财富的性质与原因的研究》出版，这不仅标志着经济学作为一门学科的产生，也为研究政府部门的经济行为构建了框架，（后来的公共选择理论关于政治“经济人”的讨论就与亚当·斯密的经济思想有深刻的渊源）亚当·斯密在他的著作中积极倡导自由竞争的市场经济，他的经济理论和财政理论都是以市场经济的发展为核心的一方面，政府对经济的态度应该是“不干预”，政府行为应该“最小化”，政府充当“守夜人”，保卫财产安全，更深刻的说，维持司法，保护产权的政府就是好政府；另一方面，政府对经济的态度应该是“不影响”，斯密认为，政府活动本身不创造价值，是非生产性的，不仅如此，维持政府活动还必须征税，财政支出扩大必然要增加赋税，赋税的加重会削弱经济发展能力，不利于经济的扩大再生产。

可以看出，斯密并不主张大规模的政府支出，大量的政府消费或政府采购在斯密看来是不合时宜的同时，斯密也对有限的政府支出的购买方式进行了讨论，他指出，公共部门的购买行为和私人的购买行为在市场经济条件下是平等的，都需要遵循公平的市场经济原则，由此才能够达到资源配置的“效率”目标萨伊将“公共消费”看作政府支出或政府采购的基本形式，并提出政府是公共财富的托管人的思想具体来说，政府采购可以看作是现代政府与纳税人之间的一种委托——代理关系在政府采购中，纳税人是委托人，委托政府在管理公共事务中用纳税人缴纳的税收采购所需要的公共物品；政府是受托方，政府在市场中购买货物、工程和服务的行为受到纳税人的委托正是由于政府采购的主体——政府履行托管人的职能，政府采购就必然要接受纳税人的监督，受到法规、条例、司法或行政决定的约束，以及政策和程序的限制和控制这种思想为政府采购的制度建设和机构建设提供了理论前提萨伊还继续指出，私人可以供应公共消费品，这就发展了斯密关于公共部门可以参与竞争的思想，萨伊把这些供应公共消费品的私人称为“对公共消费有实际贡献的人”，这一思想为政府向私人采购公共产品提供了理论依据萨伊还认为，公共土木工程可以刺激私人生产。

他指出：“政府虽然没有可能成为成功的生产者，无论如何他却可通过计划周详、办理妥善和维修得当的公共土木工程，特别是公路、运河、港口等强有力地刺激私人生产力 萨伊，《政治经济学概论》，495页，商务印书馆，1997萨伊这种“公共土木工程”可以刺激私人生产的思想可以说是凯恩斯财政政策的理论根源二、边际革命时期的政府采购思想边际革命发生后，人们逐渐从追求经济效率的领域从私人部门拓展到公共部门，财政学不仅是一门研究分配活动的科学，也是一门研究生产活动和经济活动的科学，人们开始运用经济学的核心原理来分析和说明政府的财政行为边际效用价值论的引入，使得市场交换原则也适用于政府公共服务的成本和费用分析这对斯密的关于政府活动是低效率，从而应该倡导政府行为最小化的思想是一种突破政府采购理论得到进一步体系化、科学化三、凯恩斯主义时期的政府采购思想19世纪30年代的资本主义国家经济大危机后，凯恩斯主义的国家干预思想被资本主义各国所采纳，各国政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济，以弥补市场的缺陷重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业，为经济的发展创造条件政府采购作为财政支出的重要组成部分，成为宏观调控的重要手段，政府采购制度迅速地发展起来，其影响力不断扩大，各项有关政府采购的法律法规也因此应运而生。

政府通过政府采购来调整经济结构、增加就业、带动企业和国民经济发展如当经济萧条时，政府应实行赤字预算与适度的通货膨胀政策，通过政府采购与政府投资，来拉动全社会的投资，增加全社会的就业同时，国际金融组织的产生既为政府采购提供并增加了资金来源，也强化了政府的投资主体作用，政府采购在国民经济中的地位逐步上升政府采购制度内涵上体现出凯恩斯主义经济学思想，凯恩斯主义的宏观管理理论自建立之初起便将政府对总需求的控制——财政政策放在重要位置显然，政府采购制度是政府通过“国家购物”的方式，扩大政府支出，直接影响、拉动生产进而拉动经济增长从这个意义上讲，政府采购制度是建立在凯恩斯主义的宏观管理理论基础上的四、公共选择学派的政府采购思想公共选择理论反对国家干预经济，提倡新自由主义其代表人物詹姆斯·布坎南认为，政府公务员不仅是“政治人”，也是“经济人”，其行为也遵循私人利益最大化原则，不可避免地会产生大量寻租行为，并导致政府失灵根据布坎南的定义，寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配，寻租行为具有非生产性特征。

同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本，这些成本包括：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起政治寻租所浪费的资源，寻租成功后损失的社会效率公共选择理论认为，在市场经济条件下，最常见的寻租行为有四种：一是政府定价；二是政府的特许权；三是政府的关税和进口配额；四是政府订货政府订货行为存在于政府采购之中，也就是说政府采购中存在寻租的可能性随着政府采购规模和范围日益扩大、采购任务越来越繁重，政府单独采购难以保证采购的质量、服务和效率，于是，关于政府采购制度规范的研究也逐渐得到经济学界的重视在公共选择理论中，偏重研究制宪与修宪理论的，称之为宪制经济理论，它主要研究如何实现对政府的财政权力、货币权力与管制权力的约束公共选择理论对于政府采购思想的贡献在于：让人们意识到政府采购人员是具有“经济人”特征的比较利益人；政府采购的模式应是委托代理的公私伙伴关系；完善政府采购制度路径选择要以建立、健全政府采购法律体系为重心；对政府开支项目进行损益分析，杜绝过去政府项目不计成本的做法；引进利润分享机制，允许官僚机构对节约成本所形成的财政节余拥有一定的自主处理权；加强对官僚机构的监督等等。

公共选择理论认为政府应转变职能，改革政府的经济管理方式，从一些不必要的经济活动中退出来，把更多的事情交给“看不见的手”——市场来调节五、制度经济学派的政府采购思想政府采购中的政府作为一个经济实体和政府行为中的“经济人”假设是两个不同的概念市场经济理论表明，政府在市场中作为产品的购买方，需要遵循市场经济中的公平交易原则这就决定了政府采购活动中必须坚持公开、公平和公正性原则公平性原则是指交易双方的权利与责任关系，政府采购的买卖双方必须是在自愿平等的原则上进行交易，分别履行买卖双方在商品交易中发生的义务，不能够因为政府所掌握的公共权利就可以凌驾于其他市场行为者之上，进行不公平交易；同样地，其他市场行为人也不能够因为交易对方是公共部门，就可以任意提价或者提供价高质次的产品1937年，科斯在他的论文《论企业的性质》中指出：“利用价格机制是有成本的通过价格机制组织生产的最明显的成本就是所有发现相对价格的工作……市场上发生的每一笔交易的谈判签约的费用必须考虑在内并使用交易成本这一工具分析了企业的性质和规模问题，这里的谈判签约的费用可以看作是总交易成本的一种概括在1960年发表的论文《社会成本问题》中，科斯对交易成本的内容作出了进一步的界定，即“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等。

这也是对交易成本的一个总的概述施蒂格勒沿着科斯开创的研究思路，考察了“搜寻成本”，即买卖双方寻找对自己最有利的价格所要耗费的资源从交易、契约及与交易费用的孪生性出发，达尔曼认为，交易双方欲达成协议，必须相互了解，将可能提供的机会告诉对方，这种信息的获得和传递需要耗费时间和资源；如果交易的一方有多个经济代理人，在决定交易条件时，还会产生某些决策的成本；相互同意的条件确定后，还有执行所定协议的成本以及控制和监督他方以确定是否按照所签订协约条款履行其责任的成本威廉姆森将交易费用分成事前和事后两部分，事前费用包括起草、谈判和维护等费用，其中的“维护费用”尤其复杂，它与一般的所有权、可信承诺与诚实、契约争端的法律裁决有关；事后费用包括交易偏离一致性后所产生的不适应成本、双方矫正事后不一致所产生的讨价还价成本、与规制结构有关的设立与运行成本以及实现可信承诺的保证费用科斯认为，市场交易的本质就是价格机制在市场经济条件下，价格机制在生产要素竞争和促进资源配置效率最大化方面确实发挥着积极的作用，但是由于交易成本的存在，遵循这种价格机制本身也是有成本的，很多情况下通过价格机制进行市场交易，“市场发生的每一笔交易的谈判和签约的费用都要考虑在内”由此产生的成本。

按照科斯的想法，企业正是为了降低越来越高的交易费用才产生的在企业内部，市场被取消，某一个生产要素（或他的所有者）不必与企业内的其他一些合作的生产要素所有者签订一系列契约，这一系列契约被一个内部契约（如企业的组织形式和规章制度）所替代因此，企业产生的原因是利用价格机制是有成本的，企业可以节约交易成本，是对价格机制的一种替代政府采购的交易成本，是指公共部门作为政府采购的主体，为完成市场交易，所发生的搜寻成本、谈判成本、决策成本、缔约成本、实施成本、监督成本、控制成本和矫正成本政府所需要的货物、工程和服务的购买方式，是各单位使用预算资金到市场上进行自发的、分散的采购，同一交易过程被各单位反复进行，同一交易成本被反复支出，造成了大量的浪费为降低采购中不必要的交易成本支出，建立政府采购制度成为一种新的替代方法在政府采购制度下，通过集中采购，同一交易行为的反复进行可被一次性交易替代，反复签订的同一。