第4章：问题认定与成因分析.ppt

第第4章章 问题认问题认定与成因分析定与成因分析一、问题认定概述一、问题认定概述二、问题认定的意义二、问题认定的意义三、问题认定的程序三、问题认定的程序四、成因分析概述四、成因分析概述五、成因分析的步骤五、成因分析的步骤六、认定与分析方法六、认定与分析方法问题问题l三个人到一家汽车旅馆，开了一间房总价格是30元，每人付了10元他们进了房间以后，总台的服务员发现钱收多了：他忘了今晚有特价，25元钱一间总台服务员不能离开于是，他找来在客房值班的服务员，给他5张1元钱的钞票，请他到房间去还给那3个人他在路上想，3个人分5元钱，怎么分？于是，他决定只还3元钱给他们，因为他们又不知道钱收多了，剩下的2元自己揣了起来谁也没有察觉l问题：问题：l每个顾客实际支付了9元，3乘以9等于27元服务员藏了2元，共29元剩剩下的那下的那1元元钱钱哪里去了？哪里去了？答案答案l正确的表述应当是：多付的钱当中剩下的那一部分到哪里去了？正确的表述应当是：多付的钱当中剩下的那一部分到哪里去了？l532，进了服务员的腰包了l以前大家接触最多的是老师的教诲：“没有错误的问题，只有错误的答案”但是，这一说法是错误的剩下那1元钱哪里去了？”就如同问这样问题“蓝色的质量是多少？”一、问题认定概述一、问题认定概述l传统的政策研究：传统的政策研究：l政策问题（policy problem）被认为是政策过程的逻辑起点。

l对政策问题的认定和成因分析缺乏足够的兴趣，没有给予足够的重视l将政策问题视为一种既定的客观事实l当代主流政策分析：当代主流政策分析：l20世纪80年代以来，强调“前政策分析”，探讨政策问题的本质及界定方式与政策过程的关系，政策问题的认定与成因分析开始受到高度重视，但二者常被关联在一起讨论l邓恩：政策问题的构建（problem structuring）l帕顿、：认定与细化问题（verify，define and detail the problem）l韦默、维宁：理解问题（understand the problem）l沃恩、巴斯：评定（assessing）与诊断（diagnosing）一、政策问题认定概述一、政策问题认定概述l（国内学者）（国内学者）l问题认定与成因分析实际上这样一个过程：三、问题认定的程序三、问题认定的程序l斯塔林：针对问题提出问题：斯塔林：针对问题提出问题：针对“问题”提出问题：（1）问题是非常紧急的还是不太重要的？即这个问题需要何时做出决策，决策的时限要求决定了政策分析人员所能支配的时间，进而决定了他在认定问题时所能采取的方法2）问题是潜在问题的表面症候还是导致实际问题的根本原因？（3）问题是自成一类（一个问题就是一类）还是属于某一类（一个相似问题中的一个）？构成一个类型的问题需要独特的解决办法，大多数问题通常是某一类问题中的一部分，由于它们经常重复发生（常规性问题），不需要太多的探究就能够找到答案。

三、问题认定的程序三、问题认定的程序l邓邓恩：恩：问题问题构建的构建的4个个环节环节l问题的构建过程因问题的性质而异：对于结构优良的政策问题（well-structured problem），使用常规的分析方法就可以了；对于结构不良的政策问题（ill-structured problem），亦即性质和成因较为模糊、界限不够明确的问题，必须将自己置身于问题情境中，运用判断力和洞察力等创造性思维，才能够得出较为全面和准确的解释因此，问题构建过程实际上是对结构不良的政策问题进行分析的过程质量状态 结构要素优良适度不良问题性质资源投入决策参与者政策调整对象方案数量价值认识概率清晰可辨少量可计算少量少量有限共识可把握清晰可辨大量可计算少量大量有限共识不易把握模糊或有争议不可计算大量大量 无限冲突无法把握邓邓恩：恩：问题问题构建的构建的4个个环节环节邓邓恩：恩：问题问题构建的构建的4个个环节环节l问题构建过程包含4个相互衔接的环节：l问题感知（problem sensing）l问题搜索（problem search）l问题界定（problem definition）l问题明确化（problem specification）l元问题：元问题：问题的问题，亦即该问题背后的或相关的问题，这些背后或相关的问题可能导致了问题的产生。

l实质问题实质问题：问题属于哪个领域l正规问题正规问题：在性质、成因、程度、范围等方面都是比较明确和具体的问题l帕帕顿顿和沙和沙维维奇：奇：问题认问题认定的定的7步法步法则则l1.思考这个问题（尽量形成完全、准确的关于经验情况的陈述）l2.勾画出问题边界的轮廓（查明问题形成的原因、存在的时间，与其他问题的关系）l3.建立事实根据（问题界定需要基本信息，因此必须查询各种数据来源，使用多种评估技术对数据加以验证）l4.列出目的和目标（可能的解决办法依赖于行动所要达到的目标与目的，因此，必须准备一般的目标陈述与一系列目的陈述）l5.弄清政策封界（policy envelop）政策封界”是指哪些个人或团体受到政策问题的影响，哪些个人或团体没有受到政策问题的影响，其界限在哪里；“政策边界”是指政策问题发生的地点和时间方面的边界l6.显示潜在的成本和收益l7.重新审视问题的陈述l政策问题认定的7个步骤不总是严格按相同的顺序加以实施，而是反复出现的，在任何一个环节上，都可以返回到前一环节上分析，也可以跳过某个环节，进行下一环节的分析韦韦默和默和维维宁：宁：问题认问题认定的定的3步流程步流程l政策分析划分为2步：问题分析、解决方案分析l问题分析分为3个步骤：理解问题、选择和解释目标与限制、选择解决方案。

l理解问题可区分为3个步骤：l1.评估问题的症状（评估委托人面临的问题症状）l2.框定政策问题（将问题界定为市场失灵或政府失灵）l3.模拟政策问题（模拟所关注的情况与那些能够由公共政策操纵的变量之间的关系）韦默和维宁：问题认定的三步流程几个值得进一步探讨的问题几个值得进一步探讨的问题l1.政策政策问题问题的的认认定是一个相当复定是一个相当复杂杂的的过过程，不存在一个固定不程，不存在一个固定不变变的程式的程式l邓恩强调分析人员的洞察力、判断力和创造力，韦默和维宁从市场失灵与政府失灵两个角度框定问题这些不同的视角和见解毋宁说是互补的，政策分析人员完全可以根据自己的偏好，借鉴上述分析框架形成自己特有的看法l都非常强调不断重复界定问题；都将问题界定视为政策分析的“预研究”；都强调要分析政策利害相关者的立场和影响力问题认定阶段所做的许多工作都和此后阶段的工作高度相关，甚至是同一件工作l2.问题认问题认定中的若干注意点定中的若干注意点l分析人员不能无视公众议程的存在，有必要对公众议程进行描述、分析和评价；但是，公众议程的存在造就了大量为吸引“政府眼球”的观点，这些观点不仅可能是相互矛盾和冲突的，而且很多观点似乎还持之有据。

l沃恩和巴斯：（1）头脑要开放，要敢于怀疑追究三个问题：“问题果真如此吗”（用于探究问题的实质）、“到底需要多少钱”（用于评价问题的重要性）、“谁在这样说”（用于分析问题被表达错误的原因）2）看清数字背后的问题政策分析人员要避免受量化的诱惑，了解数据的汇编者、数据是如何编辑的、对似是而非的精确性保持警惕、检查数据产生的年代、区分统计的显著性与政策的显著性3）了解问题的历史，但不要陷入历史类比的陷阱四、成因分析概述四、成因分析概述l问题认定要解决的是“如何提出正确的问题”（what），成因分析（成因分析（问题诊问题诊断）断）要解决的是“如何针对已经认定的问题查找到其根源、影响因素和形成机制，进而明确通过政策行动可以消除哪些因素”这一问题（why），从而为此后的政策方案设计提供科学依据l从认识论的角度看，成因分析意味着政策分析人员必须坚持“决定论决定论”的的世界观或世界观或“普遍因果原则普遍因果原则”l尽管任何问题都是可进行经验观察的客观事实或现象，但对这种客观事实的认识和理解具有明显的主观性l在分析问题的成因时，除了尽可能做到“价值中立”，使主观的分析结果无限逼近客观的事实之外，还要避免“独断论”，坚持卡尔波普所说的“理性争论”，坦诚自己的解释可能具有的局限性。

只有这样，才能在“说服”与“反驳”的过程中逐渐澄清问题产生的原因五、成因分析的步骤五、成因分析的步骤l沃恩、巴斯：沃恩、巴斯：优秀的政策分析人员是通过客观的描述来对问题做出诊断的，他们的分析工作并不始于可信的解释，相反，他们的工作往往始于提供支持自己做出诊断的最有力的证据和排除其他可能解释的理由为了系统地排除不可能的原因，以找到问题的症结或根源所在，政策分析人员应遵循政策分析人员应遵循如下步如下步骤骤：（1）建立若干个与问题症状存在某些一致性的竞争性假设（competing hypothesis），这些假设必须与观察到的症状相一致并合乎逻辑2）寻找证据，以确定是否有某一假设最有可能对症状做出解释；与此同时，找到充分的理由尽可能多地否定其他竞争性假设3）进一步收集证据，对做出的诊断进行追踪检查l从逻辑上说，建立竞争性假设的前提是找到影响政策问题的所有因素，而事物之间的普遍联系决定了任何一个政策问题都必然是众多因素交互作用的结果因此，成因分析在程序上还应当包括系统查找政策问题的影响因素以及构建政策问题的形成机理依据这一逻辑，成因分析的步骤可分为3个环节1）系统查找问题的影响因素2）影响因素的辨析和归类。

3）构建问题的形成机理系统查找问题的影响因素系统查找问题的影响因素l任何一项问题都与其它问题或政治、经济、社会等因素有着密切的联系，从而形成一个系统，体现为横向关联性和纵向关联性因此既要注意问题与其它问题或因素的关联性，从其它问题或因素中寻找问题产生的原因；也要善于从过去的政策中寻找问题的成因l政策问题也具有动态性，即与问题相关的社会现实和社会期待以及问题的解决方案总是处于不断变化之中，问题的动态性不仅表现为问题的性质、程度、影响范围的变化，而且表现为旧问题的消失和新问题的产生因此要看到其发展变化性，必须看到问题的影响因素也处于不断的发展演变之中问题的系统性和动态性要求我们在查找问题的影响因素时，必须完成两项任务：一是查找问题产生的原因，二是追踪问题发展演变的趋势l从理论上说，问题（Y）与其影响因素（X）之间的关系可以表述为Yf（X1，X2，X3Xn）受“有限理性”的制约，我们很难将全部影响因素逐一列举出来，不过仍有许多定性方法使我们能够无限逼近这一理想状态系统查找问题的影响因素系统查找问题的影响因素l激发并利用他人的思维激发并利用他人的思维l借助成熟的理论进行分析借助成熟的理论进行分析。

l如果现有的问题可以通过已有的理论来解剖，那么用这个理论来分析问题的成因，其科学性就会得到很大提升l政策分析人员的独立判断政策分析人员的独立判断l分析人员不能只将公众或私人行为作为影响因素的来源，政府及其政策也可能是潜在而重要的影响因素来源政府并非一个自动追求社会福利最大化的组织，而是一个有着自利动机政府并非一个自动追求社会福利最大化的组织，而是一个有着自利动机和特殊利益的主体，甚至有着一双和特殊利益的主体，甚至有着一双“贪婪的手贪婪的手”l罗伯特埃尔顿：公共政策是“政府机构和它周围环境之间的关系PGf（G，E）l戴维伊斯顿：公共政策是环境与输出交互影响的产物，环境中存在的问题形成了压力，迫使政或决策系统做出反应，进而出台政策回应问题，如此循环往复，以至无穷l政府是一个非中立的行动者，公共政策是政府的一个系统的行为过程，即为解决自身与环境的矛盾而采取的行动，这种行动未必以公共利益最大化为目标，因而在环境与输出（公共政策）交互影响的过程中，政府可能就政府可能就是问题的一个来源是问题的一个来源影响因素的辨析和归类影响因素的辨析和归类l在前一阶段的基础上按照重要性对各种影响因素进行分类和排序，以确立它们与问题之间的因果关系。