关税改革的地位和作用

1、内容提要内容提要：本文回顾总结了我国关税改革的措施和经验，论述了关税的财政职能、调 节职能和在促进对外经贸关系方面的作用，论述了调整关税税率和关税优惠给我国技 术引进、进出口贸易、价格体制改革诸方面带来的巨大经济效益和社会效益。我国关税改革包括关税政策的调整、关税职能的转换、关税税率的调整和关税优 惠的实施等诸多方面。这些改革在我国近二十年的改革开放和现代化建设中发挥了重 要作用。一我国的保护关税政策是新中国建立之初确定的，它服务于毛泽东同志提出的“独立 自主、自力更生”的建国路线，基本任务是“保护国内生产，保护本国产品与外国商品 的竞争”(注:关于关税政策和海关工作的决定 ，中央人民政府第十七次政务会议通过， 1950 年 1 月。)。改革开放以来，特别是随着经济体制改革的不断深化，对外贸易的迅 速扩大，这一保护关税政策在许多方面出现了明显的不适应状况。1984 年全面修改关 税税则，对传统的保护关税政策进行调整和补充，逐渐形成了一项“保护与促进”的关 税政策，它的基本内涵是:“贯彻国家的对外开放政策；体现鼓励出口和扩大必需品的进 口；保护和促进国民经济的发展；保证国家的关税收入”(

2、注:引自国务院修改税则小组 关于修改税则若干原则的请示报告，1984。)。“保护与促进”是一项以促进经济发展为主导的保护关税政策，与改革开放以来海 关提出的“促进为主”的基本工作方针相辅相成。它坚持关税保护在我国对外贸易宏观 调控中的基础作用，在指导思想上，以促进国民经济和对外贸易发展为主导，鼓励积 极参与国际分工和国际交换，同时注重保护国内市场与促进对外开放的统一。1.调整关税政策有利于保护民族工业，促进我国工业发展水平的提高中国作为一个发展中国家，从整体上讲，生产技术和生产效率与世界先进水平差 距较大，劳动力价格低廉，在发达国家同类产业采用的先进技术设备和高劳动生产率 面前很难形成比较优势。放弃对产业的保护，面对进口商品的有力竞争，国内劳动者 及其生产资料将不得不从处于困境的、低效率的产业部门转向扩展中的、高效率的产 业部门，而这个过程是缓慢、艰难而痛苦的。因此，对中国来说，无论是过去还是现 在，保护国民经济和国内工业生产应当作为我国关税政策的首要目标。在此基础上， 要转变保护观念，改革保护手段。采用有条件的、动态的适度保护，对生产技术条件 不同的产业，在不同时期，采取不同程度的保

3、护措施，实现扩大必需品进口与保护民 族工业之间的平衡。新中国诞生近半个世纪以来，我国已建立起独立完整、门类齐全的现代工业体系， 包括能源、机械、电子、化工、航空、航天和各类轻工业部门，一些尖端技术已处于 世界领先水平，具备了较雄厚的科技队伍和自我发展的内在潜力，生产水平有了很大 提高。历史雄辩地证明，如果我们没有坚持以促进为主的保护关税政策，今天的局面 也许不会是这样。2.调整关税政策有利于我国宏观经济目标的实现，促进国民经济持续快速健康发展宏观经济发展的重要目标之一是维持合理就业。在我国，就业问题事关全局，是 关系改革、发展、稳定的头等大事；不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题； 不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题。当前发展中国家普遍存在的就业不足问题，与盲目地实行自由贸易政策、盲目地 追求资源优化配置有关。其主要原因:一是在自由贸易的条件下，发展中国家不仅在资 金、技术密集的产业中竞争不过发达国家，而且生产要素不一定能重新配置于劳动密 集型产业，因为它们的产品出口会遇到种种障碍，从而失去生产规模扩张和增加就业的条件。二是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、从粗放型经

4、济向集约型 经济转变以及科学技术进步和经济结构调整的过程中，在资源的重新配置方面都要付 出很高的代价。收缩产业的资产具有专用性，工人具有专门技能，管理者具有专门知 识，因此不一定能顺利地转入新产业部门，这就导致结构性失业。三是发展中国家从 发达国家引进的先进生产技术体现着发达国家的生产要素特征，即资本密集型生产技 术要大量使用发展中国家稀缺的资本要素，而较少使用这些国家丰裕的劳动力要素， 也加重了再就业问题。因此，在经济体制改革的整个过程中，坚持实行保护关税政策， 缓解国内就业压力，促进经济发展，维护社会稳定，全面推进社会主义现代化建设， 是我国关税制度改革必须努力完成的一项重要历史使命。3.调整关税政策有利于扩大对外开放，加速我国贸易自由化进程近几年来，在我国复关和加入世界贸易组织谈判的进程中，国内外部分人士对我 国的保护关税政策颇有微辞。笔者认为:我国现在实行“保护与促进”的关税政策，非但 没有违背贸易自由化政策，而是加快了贸易自由化的进程。其理由是:第一，国际间对于贸易自由化的理解、定义是发展的，不断赋予其新的内容和含 义，并无一个完整的蓝图和统一的标准。贸易自由化是现代经济发展

5、的一种趋势，但 不是目标，任何国家均无义务遵照某种规则参与这一进程。当然，在当今世界政治和 经济发展格局下，无视全球贸易自由化趋势也不明智，会阻碍本国经济的发展。面对 全球贸易自由化趋势，理解我国现行关税政策及其调整的合理动机只有一个，即如何 为国家利益服务。从这个意义上讲，我国关税政策的制定和调整，不存在自由贸易和 保护贸易的对立和取舍，而只有以何种形式、何种程度参与国际分工、国际竞争和国 际交换的抉择，关键在于要从本国的利益及其国情出发。实行贸易自由化必须有利于 本国的发展。目前，在一定范围内对贸易自由化存在着某种误解，主要是将其作为一 种既定的目标，并把一系列国际协约和规则与其直接联系起来，统而言之地划定一条 中国的贸易自由化发展道路。这种观点把贸易自由化及其条件作为改革与发展的前提， 看问题过于简单化，是脱离国情和片面的。第二，实际上，保护关税政策与自由贸易政策之间并不存在非此即彼的选择。有 些自由贸易论者认为，只有无条件实行贸易开放，才能促进经济增长。那是站在经济 发达国家立场上得出的结论，而对发展中国家来说，则事与愿违。在经济发展水平悬 殊很大的情况下，后进国家无条件地开放

6、市场，无异于听任外国廉价的商品占领本国 市场，让外国先进的生产力摧毁本国的经济基础，而使得本国处于永远落后的地位。 国际贸易是两国之间互有进出口的贸易，而不是一国只把双方国看作自己的产品市场， 而不考虑到别国也有产业。这样的贸易也是不能持久的。我国的以促进经济发展为主 导的保护关税政策把立足点放在促进本国的经济增长、发展生产力、增加本国经济的 国际竞争力上，从而最终创造实行自由贸易、参与国际竞争的条件，不但是完全合理 的要求，而且与实现贸易自由化竟有异曲同工之妙。我国经济发展的实践已经表明， 不走这条道路，没有这个过程，我们今天就不会有能力在进口管理体制和关税税率方 面采取如此实质性的自由化措施。第三，从深层次看，保护关税政策与自由贸易政策两者之间还存在着内在的联系。 国际贸易理论认为，实现自由贸易应当是一个渐进的过程，反过来说，就是保护政策 不断调整的过程。更重要的是，在世界范围内，这一过程具体到各个国家体现为保护 的不同程度。从这个意义上讲，发达国家和发展中国家之间的区别，实质上是实现自 由贸易政策同一进程中两个不同的阶段。从最终目标上讲，这两个过程是统一的，保 护与自由可谓殊途同

7、归。自由贸易政策的理论基础是强调对资源的优化配置；世界经 济发展的理论和实践都证明，保护幼稚产业，有利于对潜在资源的利用，有利于一国国民经济结构的动态变化，有利于提高要素利用效率。各国经济发展的历史经验使越 来越多的人认识到，出于资源动态优化配置，着眼于国内经济成长所带来的长远利益 而对幼稚工业实行保护，是合理的选择。特别是一国的幼稚主导产业，关联效应大， 提供的就业机会多，对国民经济的发展有特别重要的作用，加以保护更是一国贸易政 策的题中之义，直接关系到一个国家的经济独立和发展，不仅是关税政策首先要解决 的基本问题，也是发展经济学的重大课题。二关税的职能是关税固有的、内在的、可以对社会经济发生影响和作用的经济功能。 从经济学上讲，关税的基本职能是组织一国的中央财政收入和调节对外贸易，即关税 的财政职能和调节职能。近代关税在此基础上发挥着保护国内市场、调节国内和国际 资源配置以及调整国际经贸关系的重要作用。必须指出，关税的财政职能和调节职能 是它本身固有的职能，只要征收关税，它的两个职能就会自然地发挥作用。但是，这 不意味着它的职能得到了合理的运用，原因是关税的这两个职所产生的经济效应

8、并不 相同。在许多情况下，职能之间表现一种对立统一的关系，运用不当，不仅不能有效 地发挥关税的职能作用，还会有悖于初衷。改革开放以来，我国关税工作根据国民经 济发展、经济体制改革和扩大对外开放的需要，合理地运用关税职能，为增加国家财 政收入，调节进出口贸易和国际经贸关系做出了巨大的贡献。1.财政职能的发挥增加了国家财政收入在我国，关税的财政职能具有特殊重要意义，因为关税是我国中央财政的一项可 观收入。作为社会主义国家，中央财政在我国国民经济发展、社会全面进步以及宏观 经济调控的实施等方面承担着比其他任何国家都更繁重的任务。关税为中央财政组织 收入，使国家财政职能顺利实现，保证了国家城乡建设、技术改造、文教、科学、卫 生、国防、行政等各项支出，有力地支持了我国改革开放和我国社会主义革命和建设 事业的发展。从 1980 年 1 月 1 日开始，国务院决定对外贸公司经营的进出口货物，恢复由海关 单独计征关税。从此，我国关税的财政职能得到较好地发挥，1980 年当年就征收关税 30 亿元。此后，随着我国对外经济贸易的扩大，我国的关税收入逐年增长。从 1980 年 至 1997 年的 18 年间

9、，海关共征收关税 3235.6 亿元，成为中央财政的重要财源。2.调节职能的发挥促进了经济体制的改革和产业结构的完善我们在努力充分发挥关税的财政职能时，也十分重视发挥它的调节职能作用。税 收工作不单纯是收钱的问题，更重要的是要自觉地发挥税收的调节和控制作用，保证 和促进经济体制改革。改革开放以来，我国关税的调节职能主要通过以下两个方面得到发挥。一方面， 发挥税率在引导经济发展和产业结构方面的作用。在这一时期中，我国根据经济发展 和产业结构调整的需要，不断调整关税税率。从 1985 年至 1997 年历次调整关税时， 我们对于我国资源有限、在短期内难以满足供应的原材料，对于新技术产品，对于国 内不能生产的、或生产数量不足的、或质量未过关的机械设备、食品、仪表，都大幅 度降低了关税税率。同时，对于一些我国产量很大、质量也过关从而完全能满足国内 供应的商品，诸如汽车、洋酒、化妆品等，则提高了关税税率。另一方面，通过关税 优惠促进对外开放，加速国民经济发展。改革开放以来，我国通过关税优惠，贯彻中 共中央、国务院对外开放，对内搞活方针，促进我国利用外资，引进技术，加速沿海 地区经济发展，推动我国工业进步，积极参加国际交换和竞争，这是我国关税调节职 能一项具有历史意义的转变和重要的实践。3.关税在调节我国对外经贸关系方面发挥了重要作用马克思认为，关税是国际间资本斗争的重要武器。 “保护关税制度把一个国家的资 本武装起来和别国的资本进行斗争”(注:马克思恩格斯全集第 4 卷，人民出版社 1958 年版，第 284 页。)。在世界经济和政治史上，发生过无数次国际关税战，直到 90 年代最近几年，在许多发达国家之间，关税报复经常成为贸易争端的继续。但是， 关税又是国际经济合作的重要手段。随着世界经济的发展，关税成为许多国际经济合 作的基石，从关贸总协定、欧洲经济共同体到当今世界上出现的许多的关税同盟，从 最惠国待遇、双边或多边关税减让到发达国家对发展中国家实施的单边普惠制，都是 利用关税来发展国际经济合作的。在我国改革开放近二十年的历程中，关税在调节对外经贸关系方面发挥了重要的 作用。主要有以下几方面:第一，实行双边关税互惠，建立良好的国际经贸关系。我国目前还不是世界贸易 组织成员，因此不能享受多边贸易体制的优惠，而必须利用双边互惠的途径来为我国 对外贸易创造良好的国际环境。

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