公共财政与财政管理的公共化

1、1公共财政与财政管理的公共化 内容提要 以公共品的划分为基准的公共财政在解决了公共财政边界的理论问题的同时，也为财政公共化提出了如何实现的问题。财政管理的公共化是对公共财政的根本要求。相比较于财政管理的单边决定，公共化的财政管理能够更好地从”理性人”的角度出发，符合市场经济的基本要求，也具有成本较低的比较优势。公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程。西方成熟的市场经济提供了许多成功的经验。在中国体制转轨的过程中，只有加快市场化的进程，才能加快财政管理民主化的进程。本文提出了加快财政管理公共化的根本途径和当前技术改进的具体措施。 关键字财政管理公共化财政管理单边决定产权市场经济 以公共品的划分为基准的公共财政在解决了公共财政边界的理论问题的同时，也为财政公共化提出了如何实现的问题。即，公共品的数量与结构是由少数人单边决定，还是由社会公众民主决定。在不同的背景下，财政管理的公共决定与单边决定具有不同的收益与成本优势。本文以体制转轨为制度约束，试图论证财政管理的公共化具有相对的比较优势，是与市场经济相适应的公共品决定机制。并指出，在不完善的市场经济中，财政管理的公共化与公共财

2、政的实现高度相关。 一、财政管理的公共决定与单边决定的成本收益分析 财政管理的公共化问题，实质上是一个公共选择的过程。制度性公共物品的提供路径是由正式规则中的政治规则决定的。新制度经济学认为，人们走向经济发展的道路也是国家走向政治民主的道路。一般认为，从专制的君主制向民主制的演2进会带来政治效率的提高。政治规则的确定会对经济运行产生决定性的作用。财政管理由单边决定向公共决定的转变是经济发展的要求，更确切地说是社会福利水平提升的要求。 但是，政治民主与经济发展之间的关系相当复杂，民主并不必然是繁荣的同义词。在特定的条件下，如出于长治久安的目的，相对开明的专制政府反而有助于创造出经济高速增长的奇迹。同时，在民主的体制下，立法的数量却会急据地膨胀，而且还增加了选民与立法者，以及立法者与官僚之间的代理成本（余永定 1999）。现在必须回答的一个问题是：财政管理由什么途径来决定成本更小，社会福利会更大，以及这种途径实现的条件是什么。然后才会判断出在体制转轨的中国，财政管理公共化是否是最优的选择，以及实现最优选择需要做出那些制度的改进，从而将公共财政理论在实践中的生命力表现出来。 财政管理由政府单

3、边决定的最大优势在于减少了委托代理的成本，但是却加大了制度的不稳定性。开明的专制政府之所以做出有利于经济高速增长的政策决定是以决策者追求义理性最大化，即长治久安为前提的。这是长期利益。从理性人的范式出发，专制政府中的决策者是以实现自身目标最大化为目标函数的，并且这种目标往往表现为短期利益的最大化。实现短期利益最大化的一个根本途径就是因此超量提供公共产品，并尽可能地将公共物品转移为自己的私人物品。在社会资源一定的约束下，这必然导致社会私人物品的减少。市场在配置资源中的效率高于政府配置的效率，因此，这一过程更多的是财富转移的过程，结果是资源配置并未达到帕累托改进，相反是加剧了社会的不公平。政府在纠正市场失灵的一方时，又加大了另一方的失灵。 财政管理的单边决定，更重要的是加大了制度的不稳定性。单边决定有效性是以专制政府在信息处理上优于市场处理为前提的，它要求社会公众的消费偏好与政3府决策者的偏好一致。这种假设与市场中个人的偏好的复杂性是不相符合的，这种复杂性也使得政府在信息的获得与处理上处于非比较优势。在信息不充分条件下，用个人或团体的偏好取代民众的偏好会导致资源配置的扭曲。计划经济正是由于

4、受制于信息处理的限制而让位于市场经济的。单边的财政管理过程中，政府难以获得充分的信息，在决策时产生盲目性是必然的，经济运行产生不确定性便是顺理成章的事了。虽然此种决策在某些特殊时期会减少政策的时滞（如 1998 年长江洪水期间，中央政府追加预算），但在经济运行的过程中，这种特殊时期只是偶尔存在。正常的经济和社会运行需要一套相对稳定的制度框架，这是与精英决策相对立的。这正是单边的财政决定所缺乏的，个体的决策一般是不系统的，它无助于制度的完善，不会使民众对未来的财政运行产生稳定的预期。制度的变迁是以减少交易成本为目标的，这种无规则的管理体制恰恰增大了民众交易的成本。单边决定的财政管理是一种非集体的选择，在这一逻辑中，个人理性是不存在。而个人理性是集体选择的必要条件已是被证明的公理（奥尔森 1971），从这种意义上讲，单边决定的管理体制是不符合市场经济要求的。而公共财政是市场经济要求的财政（张馨 1999），所以单边决定的财政管理与公共财政的要求不相符合。 财政管理的公共化，实际上是公共选择中的民主决策。它克服了上述专制决策中的缺点。它以个人理性为出发点，以市场决策为基础，在此框架内形成了一

5、个较完整的委托代理制度。私人物品按照市场原则提供，由于公共物品的非排它性和非竞争性，个人在公共物品的提供中存在着“搭便车”的心理，边际成本等于边际收益的林达尔均衡难以成立。因此，在一个契约型的国家中，公民通过纳税购买公共物品，委托专门的人组成政府负责提供，并受立法机构的监督。正在这个意义上，新制度经济学才将政府定义为提供公共品的组织，而将财政定义为政府为完成这4一目标的金融手段。这种关系类似于一个股份公司。民众是广大股东，议会是董事会，政府是经理。股东对经理实行激励与约束促使经理与老板的目标函数一致。由于信息的不对称、委托的链条太长，以及激励约束不够等原因，经理在提供公共品的时候也会违背民众的意愿，换句话说，政府也会失灵。但是与专制的财政管理相比，民主财政更符合市场的要求，也更好地体现出了公共财政的内涵，因为它使公共财政建立在市场的框架之内。民主财政的实施虽然加大了合约执行中的成本，但这种成本在信息进一步充分的条件下是可以渐渐减少的。而且，由于它是在广大民众的要求下做出的选择，因而是一种集体的选择。虽然个人理性不是集体理性的充分条件，但这种选择毕竟是建立在个人理性的基础上的，这正是市场

6、经济运行的基础。财政管理的公共化，还有助于规则的形成，而制度的完善是会减少交易成本的。 总之，由于在交易成本的降低方面具有比较优势，同时又是以市场的基本原则为出发点的集体选择，因而可以得出下面的结论：在市场经济条件下，财政管理的公共化优于财政管理的专制化。 二、财政管理公共化的动态发展过程分析 从市场经济国家公共财政的发展历程透视，可以明显地观察到公共财政的形成与发展是实际上就是财政管理公共化产生与不断完善的进程。英国在光荣革命之前的财政是王权财政，国王代表政府实行的是财政管理的专制化。光荣革命之后，王权被私人产权所代替。资产阶级通过建立三权分立的政权，进一步限制了政府的权利，通过立宪的手段完成了纳税人与政府之间的委托代理框架。公共选择的民主机制开始形成。在自由竞争的古典经济时期，纳税人需要的是自由竞争，政府只是扮演了一种“守夜人的”角色。民众对公共品的需要相对较少，因此，当时的政府5是廉价的。表现在财政上，一是财政收支规模很小，二是财政收支平衡。随着二十世纪初期大危机的到来，以萨伊定律为宗旨的自由经济不能保证居民福利的最大化。以熨平经济周期为目标的政府干预成为纳税人需要的公共品。通过

7、民主机制，这种公共品的提供又成为合理合法的支出，与之相对应，赤字财政成为一种时尚。随着滞胀的出现，民众又要求维持平衡的预算。在政府与纳税人的合约中，民众的意图通过宪法的不断修订持续向政府下达了提供公共产品的指令。在合约的执行过程中，政府是被动的接受者，纳税人才是主动者，这是一个权利义务不完全对称的契约。 西方财政管理公共化的实践为我们提供了市场经济条件下实行民主选择的范本。这可以作为公共财政组成的基本要素。 1、政府没有征税权 2、资源使用的责任法则，包括： （1）政府预算程序中保证足够的公开性和透明度； （2）财政事务实行法制化和程度化运作； （3）以立法机关为轴心协调财政事务中的各种利益和矛盾； （4）政府的财政活动接受国家审计机关的独立审计。 3、以成本概念为核心设计税制 4、公债使用应受严格限制（王雍君 2000） 上述成功的经验可以为我们在市场经济条件下实现财政管理的公共化提供宝贵的借鉴。三、财政管理公共化实现的基本条件 在契约的执行过程中，政府同时具有两种身份，一是资产所有者，一是社会管理者。前者成立的条件往往是由王权经济或计划经济决定的，而后者则与市场经济相联6系。前者实

8、行单边的财政管理是合理的选择，因为当事人有任意处理自己资产的权利，决策者是老板。王权经济自不必说，这里需要对计划经济或公有经济进行解释。在公有经济制度下，名义上是政府代表纳税人行使产权，但是，由于产权的虚置和所有者的缺位，政府实行财政管理的单边决定不会遇到多大的阻力。而且由于信息的封闭，民众对政府如何提供公共产品基本上是不会关注的。顺理成章的事就是居民的纳税意识淡漠。从本质上讲，市场经济是与私有产权相联系的，过多的公有产权使得政府的财政决策不会直接触动民众的利益。由于在委托代理关系中是资本决定劳动而不是劳动决定资本，所以没有资本，便没有民主意识便成了基本的规律。政府扮演社会管理者的角色时，不拥有私产，政府是经理。它的收支是由民众决定的。上述事实可以看作是政府财政管理的单边决定和公共决定的基本条件。财政本质上是一个分配的过程，有什么样的经济体制，就有什么样的财政管理制度。因此，中国公共财政的单边决定是有一定的存在基础的，但这并不影响财政管理公共化成为公共财政的关键。 公共财政是在体制转轨的过程中，针对政府和市场边界划分与市场经济的要求不相符合的困境提出来的，正处于起步的阶段。因此，财政管

9、理的公共化也只是未来财政改革的方向。从中国改革的方向来看，市场经济已经成为主流，因此，要求政府更多地执行社会管理者的职能是必然的趋势，相应地政府应该较少地扮演资产所有者的角色。这是资源配置合理化和社会福利提升的要求。由于国有经济固有的预算软约束，难以解决效率问题，而且由于政府借助政治权力将过多的资源用于国有经济，在此过程中社会财富向少数利益集团集中，造成社会分配的不公。这种局面的形成，直接造成了财政的潜在财政危机（魏凤春 2002）。而在中国经济持续发展的背后，则是非国有经济的高速发展。中国宪法也一再肯定了这种多元所7有制。公共财政以市场经济为基础、市场经济以私有产权为基础。通过降低公有经济的成份，可以更好满足这种要求。只有产权实化了，纳税人的民主意识才会真正体现出来，民主财政才会有基础。 从中国制度变迁的实践来看，私有产权越明晰，财政管理越公共化。在中国广大的农村实行的是村民自治，根据村民自治管理条例，实行村民直接选举。实行比较好的村庄，在村民委员会与广大村民之间形成了一个基本的委托代理关系。根据村民的要求，村委向村民提供适用于村庄范围内的公共产品，村民基本上按照受益大小交费，并受村民议事会的监督。这里基本上形成了一个财政管理公共化的框架。构成公共财政的要素基本具备。 从某种意义讲，目前乡村财政的模式是中国公共财政的起源。为什么公共财政首先在中国农村而不是在城镇出现？关键在于中国土地制度的变迁，使得农民获得了土地的永久使用权。在一定程度上，使用权比所有权更重要（张五常 2000）。三十年不变的承包期，使得公有土地所有权实化为土地使用权，农村基本完成了产权私有的过程。正在这样的基础上，农民才愿意去表达自己的偏好。 因此在中国实行公共财政，推行财政管理公共化的过程中，首先要加快产权私有的进程。但在社会主义市场经济的框架内，公有经济仍然会占有重要的比重。因此，公共财政抑或财政管理的公共化应该是一个渐进的过程。一个比较好的思路可以加快这一进程，比如出售部分国有资产。 四、财政管理公共化的技术改进 在产权多元化约束下尽可能地实现财政管理的公共化，可以参考国外成熟的经验，对当前的财政管理实行技术改进。 一、取消政府的征税权。在委托代理的框架内，政府只有执行人民代表大会的法令，8它本身不应该拥有征税权。在中国，政府拥有极高的征税权，突出的表现是税收体系中过多的暂行条件而少成文

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