农村公共财政论文:我国农村公共财政的困境及对策
9页1、 农村公共财政论文:我国农村公共财政的困境及对策摘 要:改革30多年来,农村公共财政收支规模不断扩大,规范化程度逐步提高,但 现实中农村公共财政运行效率低下。主要表现在公共财政“缺位”与“越位”现象严重、 收支矛盾突出、乡村负债累累等,农村公共财政仍处于困境之中。这种局面的形成有改革 开放的负积淀,也有体制机制的不合理,还有基层农村政府的自身原因。当前实事求是地 分析困境的成因所在。找准问题,制定对策,利用农村公共财政优势,促进农村可持续发 展。 关键词:公共产品,公共财政,农村公共财政,财政支农支出,财政困境 一、引言 农村公共财政的主体是县、乡级政府,有时乡级政府委托村级组织履行一些公共行政 职能。 农村公共财政的历史沿革经历了五个阶段:1949-1958年为第一阶段,国家对于农村 政策的几起几落,没有完整的公共财政系统,政府从农业上取得的财政收入远远大于财政 对农业的投入。1958-1998年为第二阶段,计划经济体制确立,政府实行高度集中的统收 统支的财政管理体制,着力发展工业,提出了农业发展“以自力更生为主”的政策。城乡 二元结构此时形成。1998-2000年为第三个阶段,国家
2、实行改革开放,对财政支出、税费、 农业农村工作等进行了一系列的改革,国家加大了对农业的投入,现行农村财政政策初步 形成。2000-2006年为第四个阶段,中央针对农村提出了“多予、少取、放活”的方针, 国家进一步加大了对农业农村的支出,农村的财政状况得到了较大的改善。经过这一时期, 针对国家对农村的投入与支出的政策体系才有了一个提法,称之为“农村公共财政体系”。 2006年至今为第五阶段,党的十六大提出“统筹城乡经济发展”的战略目标。这一目标对 财政来说,关键是要增加对农村公共投人,让公共财政覆盖农村。至此, “农村公共财政” 这一概念正式产生了。 近年来,农村公共财政问题日渐成为理论界关注的焦点。特别是在农村税费改革以后, 关于农村公共财政问题的研究文献众多,这些研究大体可以分为两类:一类是就农村财政 中的某一方面问题进行研究。如吕祖善(2007)提出农民负担的根本原因是“因病致贫”、 张文远(2008)提出完善乡镇财政体制的关键是坚持财权与事权相结合的原则、叶文辉(2004)提 出解决乡村债务的根本出路在于促进城乡经济一体化等。另一类是通过案例研究来描述 和分析中国农村财政的总体情
3、况。如安徽省财政厅课题组(2005)关于安徽省“十一五”财 政支持县域经济发展的研究报告、齐志宏(2003)关于多级财政体制的比较研究、石丁等学 者(2009)认为我国农村财政的着眼点在于解决县级财政困难、增强县级财政能力和激发县 域经济发展活力等。已有的研究虽不乏得力之作。但总体上尚未形成有关我国农村公共财 政相对完整的研究分析框架,缺乏系统性的分析。本文从农村公共财政的现状入手,通过 对其当前困境成因的定性分析,从而提出完善农村公共财政的对策和建议。 二、当前我国农村公共财政的困境描述 1 农村公共财政的环境困境 (1)经济市场化环境困境 农村财政公共化要以农村经济的市场化为前提。计划经济体制下是不可能建立公共财 政体制的,自1978年农村普遍实行联产承包责任制后,我国农村迅速进入个体分散生产的 状态。目前,农产品销售基本上通过市场完成。农村经济体制的市场化使得政府无需再像 过去那样直接大规模地介入农村私人产品的生产和交易过程,而是推进财政的公共化,通 过提供公共品的方式改善农民的生活水平。此外,农村公共财政还与其经济发展水平密切 相关。在不同的经济发展水平下,农村的需求结构是不同
4、的。改革以前,农村经济发展水 平很低,农民的首要需求是吃饱穿暖的私人产品,其次是医疗、教育等公共产品。改革以 来,随着农村经济的发展,农村生活水平的提高,农民对公共产品的要求也逐步提高了。 因此,农村公共需求的增加是公共财政建立的重要基础。可以看出,农村的经济水平与经 济体制的市场化环境都推动了公共财政体制的建立。而目前农村的经济发展水平还处于初 级或是落后的发展阶段,公共财政作为服务于这些发展需求的保障,就更需要农村经济的 进一步发展。 (2)民主法制化环境困境 农村的民主与法制水平是我国民主法制建设的重要内容。在农村公共财政中,民主参 与和法制建设起着根本的制约作用。依据中华人民共和国村民委员会组织法的规定, 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督。在政策法规的制度保障与推动下,农民有了初步的民 主选择权利,少数地区的农民参与决策意识、依法自治意识也明显增强,保障农民当家作 主的村民自治运行机制正在形成。但是,由于自古以来我国大部分农民的自治参与决策意 识都不强,甚至根本不具备这种意识。因此,单凭一条法规的力量
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