农村公共财政论文：我国农村公共财政的困境及对策

农村公共财政论文：我国农村公共财政的困境及对策摘 要：改革30多年来，农村公共财政收支规模不断扩大，规范化程度逐步提高，但 现实中农村公共财政运行效率低下。主要表现在公共财政“缺位”与“越位”现象严重、 收支矛盾突出、乡村负债累累等，农村公共财政仍处于困境之中。这种局面的形成有改革 开放的负积淀，也有体制机制的不合理，还有基层农村政府的自身原因。当前实事求是地 分析困境的成因所在。找准问题，制定对策，利用农村公共财政优势，促进农村可持续发 展。 关键词：公共产品，公共财政，农村公共财政，财政支农支出，财政困境 一、引言 农村公共财政的主体是县、乡级政府，有时乡级政府委托村级组织履行一些公共行政 职能。 农村公共财政的历史沿革经历了五个阶段：1949-1958年为第一阶段，国家对于农村 政策的几起几落，没有完整的公共财政系统，政府从农业上取得的财政收入远远大于财政 对农业的投入。1958-1998年为第二阶段，计划经济体制确立，政府实行高度集中的统收 统支的财政管理体制，着力发展工业，提出了农业发展“以自力更生为主”的政策。城乡 二元结构此时形成。1998-2000年为第三个阶段，国家实行改革开放，对财政支出、税费、 农业农村工作等进行了一系列的改革，国家加大了对农业的投入，现行农村财政政策初步 形成。2000-2006年为第四个阶段，中央针对农村提出了“多予、少取、放活”的方针， 国家进一步加大了对农业农村的支出，农村的财政状况得到了较大的改善。经过这一时期， 针对国家对农村的投入与支出的政策体系才有了一个提法，称之为“农村公共财政体系”。 2006年至今为第五阶段，党的十六大提出“统筹城乡经济发展”的战略目标。这一目标对 财政来说，关键是要增加对农村公共投人，让公共财政覆盖农村。至此， “农村公共财政” 这一概念正式产生了。 近年来，农村公共财政问题日渐成为理论界关注的焦点。特别是在农村税费改革以后， 关于农村公共财政问题的研究文献众多，这些研究大体可以分为两类：一类是就农村财政 中的某一方面问题进行研究。如吕祖善(2007)提出农民负担的根本原因是“因病致贫”、 张文远(2008)提出完善乡镇财政体制的关键是坚持财权与事权相结合的原则、叶文辉(2004)提 出解决乡村债务的根本出路在于促进城乡经济一体化等。另一类是通过案例研究来描述 和分析中国农村财政的总体情况。如安徽省财政厅课题组(2005)关于安徽省“十一五”财 政支持县域经济发展的研究报告、齐志宏(2003)关于多级财政体制的比较研究、石丁等学 者(2009)认为我国农村财政的着眼点在于解决县级财政困难、增强县级财政能力和激发县 域经济发展活力等。已有的研究虽不乏得力之作。但总体上尚未形成有关我国农村公共财 政相对完整的研究分析框架，缺乏系统性的分析。本文从农村公共财政的现状入手，通过 对其当前困境成因的定性分析，从而提出完善农村公共财政的对策和建议。 二、当前我国农村公共财政的困境描述 1 农村公共财政的环境困境 (1)经济市场化环境困境 农村财政公共化要以农村经济的市场化为前提。计划经济体制下是不可能建立公共财 政体制的，自1978年农村普遍实行联产承包责任制后，我国农村迅速进入个体分散生产的 状态。目前，农产品销售基本上通过市场完成。农村经济体制的市场化使得政府无需再像 过去那样直接大规模地介入农村私人产品的生产和交易过程，而是推进财政的公共化，通 过提供公共品的方式改善农民的生活水平。此外，农村公共财政还与其经济发展水平密切 相关。在不同的经济发展水平下，农村的需求结构是不同的。改革以前，农村经济发展水 平很低，农民的首要需求是吃饱穿暖的私人产品，其次是医疗、教育等公共产品。改革以 来，随着农村经济的发展，农村生活水平的提高，农民对公共产品的要求也逐步提高了。 因此，农村公共需求的增加是公共财政建立的重要基础。可以看出，农村的经济水平与经 济体制的市场化环境都推动了公共财政体制的建立。而目前农村的经济发展水平还处于初 级或是落后的发展阶段，公共财政作为服务于这些发展需求的保障，就更需要农村经济的 进一步发展。 (2)民主法制化环境困境 农村的民主与法制水平是我国民主法制建设的重要内容。在农村公共财政中，民主参 与和法制建设起着根本的制约作用。依据中华人民共和国村民委员会组织法的规定， 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督。在政策法规的制度保障与推动下，农民有了初步的民 主选择权利，少数地区的农民参与决策意识、依法自治意识也明显增强，保障农民当家作 主的村民自治运行机制正在形成。但是，由于自古以来我国大部分农民的自治参与决策意 识都不强，甚至根本不具备这种意识。因此，单凭一条法规的力量是难以改变农村民主法 制水平较低的这一现状。 2 农村公共财政的“钱袋子”困境 (1)政府支农支出资金不足且力度减弱 自1978年至2008年，我国财政累计向农业投入资金达27940亿元，占同期财政总支 出的8.86。从绝对量上看，我国地方财政支农支出在过去的30多年有了大幅度的增长， 由1978年的150.66亿元增加到2008年的4023.35亿元，增长了25.70倍。在整个的财政 支农资金中，用于支援农业生产、农业基本建设、农业科技三项和农村救助的各项费用基 本上都在逐年上升。2004年以来，每年我国全国的财政支农投资规模都在2000亿元以上。 但是，财政支农资金总量虽然呈不断增加的趋势，相对量却仍然不足。投资总量可以用投 资比较率作为衡量标准来判断。所谓投资比较率，是指农业投资占全社会投资总额的比重 与农业产值占社会总产值的比重之比。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投 资比较率的值应接近或者超过1。自1985年至2008年，我国投资比较率在0.3左右，说 明我国农业的投资极端不足。从总体上看，我国地方财政支农支出占财政总支出的比重呈 下降趋势。1978-1984年财政支农支出占财政总支出的比重都在10以上，1999-2008年 财政支农支出占财政总支出的平均比重为6.5，下降了3.5个百分点。这反映出我国地 方财政支持农业的力度减弱。 在我国地方财政支农支出占财政总支出的比重下降的同时，也表现出较强的周期性波 动。1978年该比例为13，此后再也没有超过1978年的水平。农业作为国民经济的基础， 其产业所具有的天然弱质性等特殊性，使得各国非常重视对农业生产的财政投入。即使在 美国和欧盟这样农业生产技术水平和生产效益非常高的国家或地区，加强对农业的财政投 入或补贴仍是一项重要的财政支出政策。在我国，农业生产技术水平低下，生产效益差， 抵抗自然灾害能力弱，这是我国目前农业生产中最突出的问题。加上我国农业人口占总人 口的近70，使加大农村公共财政支出将具有特殊意义。近年来，国家财政用于农业支出 的比重大致维持在8.5左右(见表1)。 我国经济已进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的 发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收人的增加、农村经济的 发展有赖于国家对农业的投入。应进一步增加财政支农资金投入总量和相对规模，形成国 家支农资金稳定增长机制和稳定可靠的财政支农投入保障机制。 (2)农村经济发展水平低，税收不足以取之于民、用之于民 农村公共财政的另一个来源就是农民交纳的税款。但是，由于我国大部分农村经济发 展水平不高，可以向农民征缴的税款总额并不高，这给农村的建设造成了很大的阻碍。没 有资金来源是不可能搞建设的，搞不了建设也就无法发展，这本身也是一个相互制约的关 系。另外，国家从2000年开始实行税费改革，提出减免农业税。这虽给农民减轻了个人负 担，却给原本并不宽裕的农村基层政府的财政带来了困难。税费改革留下的投资缺口暂时 还无法弥补。以前，村集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后， 从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央 财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础 设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。 (3)乡村财政赤字和历史债务包袱大 农村公共财政资金的来源不足是农村一直以来面对的一大问题，但近几年来，乡村债 务问题也日益增多，严重影响了农村基层运转、社会稳定和经济发展。为了深入贯彻中 共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 (中发20061号) “各地要对 乡村债务进行清理核实”的精神，2005年开展全国性村级债务债权摸底清查工作。摸底清 查结果显示，截止2005年12月村级债务就已达9100亿元，比上年增长了3.5，2006年 比2005年又增长了6.3，2007年又比2006年增长了4。截止2007年底，村级债务已 经突破万亿大关。 乡村负债累累使本来已经紧张的农村公共财政更加步履维艰。税费改革减少了乡村组 织的可支配收入，进一步突出了乡村债务问题。税费改革后，乡村两级收入减少而支出不 变，甚至还有所增加，使基层组织运转面临着困难；税费改革缺乏相关配套改革的有力支 撑，使其在改革进程中没有牢固的制度基础，行政管理支出的刚性增长也导致了新债的发 生。乡村债务如果解决不好，一方面会影响基层的正常运转，加重农民的负担；另一方面， 会导致公共资产流失，影响农村公共产品供给和公益事业的发展。 3 农村公共财政的机制困境 (1)政府投入城乡差异大，公共财政资源配置不合理 第一，农村公共产品和服务供给总量不足。现行财政体制下，国家财政资金向城市投 资多，而向农村的投资相对偏少。然而，农村的大部分公共产品都只能由农村政府(乡、镇 或村集体)来生产和提供，但大多数农村基层政府和经济组织的财力有限，导致农村公共产 品供给严重不足。以义务教育为例，全国接受义务教育总人数约为1.9亿人，有70在农 村，县、乡两级政府要负担70的义务教育开支，许多乡镇教师工资支出占其财政总支出 的比重高达60以上。与此同时，县、乡两级政府财政供养人员占到全国的71，但其财 政收入却只有全国财政总收入的21，财政供养压力巨大，农村基层财政成了“吃饭财政” 和“教育财政”。在这种情况下，农村基层政府根本无力为农民生产供应公共产品，结果 就是广大农村地区的公共产品严重短缺。 第二，公共财政资源配置不合理。财政支农资金大部分被用于人员供养及行政开支， 而用于建设性的支出比重较小。即使这部分比重较小的建设性资金，也是用于大中型带有 社会性的水利建设的比重较大，而直接用于农业建设的比重较小。1996年以来，中央政府 在安排农业基本建设投入时，用于农业科技、良种培育、信息工程建设等方面的投入还不 足农业投入总量的10。在政府农业投人中，直接用于流通环节的多，用于农业研究、技 术推广及生产服务环节的少。2008年，政府财政支农资金用于农业基础设施的资金约在 1312亿元左右，占整个投入的比重在30稍弱；用于流通领域补贴1299亿元，占整个投 入的30；用于农业公共服务900亿元，占整个投入的22；直接用于生产的资金812亿 元。占整个投入的18左右。政府财政支农资金对农民的直接投入更有限，各种直接补贴 几乎没有。 (2)农村公共服务经常出现“灯下黑”现象 在农村，一些政府部门习惯于计划经济和压力型行政体制的思维定势，从片面追求政 绩、追求地方利益出发，或急功近利，搞盲目投资、重复投资，浪费了宝贵的财政支农资 金；或把本该由中央政府承担的事权强加于地方政府，如粮食安全、民兵训练、计划生育、 优抚、部分农业生产支出等；或把地方政府承担的事权推诿给中央政府，如小型农业项目 投资、农村义务教育、公共设施管理、环境卫生等，没能有效地建立起责、权、利相匹配 的财政支农激励和约束机制。在公共服务重叠的同时，也形成了农村公共服务的盲区，也 就是“灯下黑”。 (3)农村公共财政决策中农民的缺失 我国农民历来没有参与公共决策的